martes, 6 de noviembre de 2012

De nuevo sobre el justiprecio como crédito privilegiado en los concursos

La situación de insolvencia de diversas concesionarias de autopistas y otras empresas beneficiarias de expropiaciones trae a la palestra el tratamiento concursal del crédito por justiprecio.

Pues bien, a mi juicio y de conformidad con los arts. 89 y ss. de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal (en lo sucesivo, LC), la calificación que entendemos procedente en relación con el justiprecio de la expropiación forzosa, de acuerdo con la impugnante, es de crédito privilegiado con privilegio general como crédito de Derecho público, toda vez que es evidente que el crédito que resulta de una expropiación forzosa es un crédito de Derecho público, ya que en dicha rama del Derecho se incardina la expropiación forzosa.

Así resulta de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF), y su Reglamento, de 26 de abril de 1957 (REF), que regulan la potestad administrativa relativa a la expropiación forzosa, que solo puede ejercitarse por una Administración territorial, aunque el beneficiario (obligado al pago del justiprecio) pueda ser un sujeto distinto (art. 2 LEF). Lo respalda la Sentencia del Tribunal Constitucional 224/1993, de 1 de julio, al declarar inconstitucional la atribución de la valoración de los justiprecios de la expropiación forzosa, materia de Derecho administrativo, a un orden distinto del contencioso-administrativo.

Ciertamente constituye un caso infrecuente que un particular ostente un crédito de Derecho público pero es, sin duda, el caso. La dicción del Art. 91.5 LC es clara, pues según ella “Son créditos con privilegio general: (…) 4.Los créditos tributarios y demás de Derecho público, así como los créditos de la Seguridad Social que no gocen de privilegio especial conforme al apartado 1 del artículo 90, ni del privilegio general del número 2 de este artículo”.

En ningún momento se requiere, además de que el crédito sea de Derecho público, que el acreedor sea una Administración o entidad pública. Cierto es, insistimos, que ese será el caso más frecuente, y por ello podrán encontrarse referencias legales, jurisprudenciales o doctrinales a los créditos de Derecho público en relación con los créditos de esta naturaleza de que goza la Administración, pero en modo alguno se establece tal requisito para la aplicación del privilegio general que aquí se suscita.

El precepto otorga privilegio general no solo a los créditos tributarios sino a todos los de Derecho público, sin ningún requisito subjetivo. Por tanto, gozan del mismo todos los créditos cuya fuente sea el Derecho público y excluidos, en este apartado, aquellos cuya fuente sea el Derecho privado.

Pues bien, es claro que el crédito por justiprecio no nace del Derecho privado sino del Derecho público, del ejercicio de una potestad administrativa y aplicación de normas de Derecho público, como es la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento, ya citados.

En este sentido, cabe recordar las siguientes disposiciones legales:

  • En primer lugar, la expropiación forzosa solo puede ser acordada por una Administración territorial (Estado, Provincia y Municipio según el Art. 2.1 LEF, a los que hoy se añaden las CCAA), por más que otras entidades, como ahora la concursada, puedan actuar como beneficiarias de la expropiación (Art. 2.2 y 3 LEF).

  • Por ello, el procedimiento del que resulta el crédito por justiprecio nace a través de un procedimiento administrativo, regulado por la Ley y el Reglamento de Expropiación Forzosa, con intervención de actos de la Administración Pública sujetos a Derecho Administrativo, como el acuerdo del Jurado de Expropiación, contra el que cabe recurso contencioso-administrativo.

  • Es cierto que la intervención de un beneficiario atribuye a éste una serie de facultades y obligaciones (Art. 5.2 REF), entre ellas el abono del justiprecio; pero ello no elimina el carácter jurídico-público de la relación ni tampoco la necesidad de intervención de la Administración Pública expropiante, presente en todo el procedimiento, incluyendo la liquidación ejecutoria y el requerimiento de pago a la entidad beneficiaria (Arts. 4 y 48.2 REF), pudiendo incluso exigírselo por vía de apremio.

Todas estas normas son, indudablemente, de Derecho público y no de Derecho privado, en cuanto se refieren al ejercicio de potestades administrativas por los poderes públicos, con una actuación exorbitante, que permite privar coactivamente de la propiedad privada. Que la expropiación forzosa constituye una institución de Derecho público es ratificado, por si alguna duda cupiese, por la citada STC 224/1993, según la cual “ninguna de las partes discute que se esté en presencia de un acto dictado por una Administración Pública y sujeto al Derecho Administrativo: un acto administrativo en sentido estricto. Tal es, sin duda alguna, el que decide unilateralmente el justiprecio a pagar por la Administración que ejercita una potestad tan típicamente administrativa como la expropiatoria”.

Hemos dicho que la titularidad de créditos de Derecho público por personas privadas es excepcional y el caso de las expropiaciones con un beneficiario distinto de la Administración es prácticamente el único en que un sujeto privado goza de un crédito de Derecho público contra otro sujeto privado. Pero pueden existir otros supuestos semejantes.

Semejante es el caso de las cuotas de urbanización que pueden reclamar las Juntas de Compensación, crédito de Derecho público con el privilegio general comentado, según, por ejemplo, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Zaragoza (Sección 5ª) de 22 de junio de 2012 (AC 2012\527). Es cierto que las Juntas de Compensación tienen una naturaleza pública, pero en realidad no forman parte de la Administración (Cfr. Art. 2 y D.T. 1ª Ley 30/1992), siendo formas asociativas de base privada, que, aun cuando su personalidad esté reconocida por normas jurídico-públicas (Arts. 24 y ss. RGU), no gozan de potestades públicas. En particular, para el cobro de cuotas pueden recurrir a la Administración, que podrá exigirlas por vía de apremio, pero si lo hacen directamente deberán encauzar su reclamación por vía civil. Así resulta, entre otras, de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1996 (RJ 1996\4850) y las Sentencias de la Audiencia Provincial de Madrid (Sección 11ª) de 26 de mayo de 2000 (AC 2000\1549) y 2 de julio de 2004 (AC 2004\1141). Piénsese en cambio que el cobro del justiprecio, incluso frente a un beneficiario distinto de la Administración, es propio del orden contencioso-administrativo (Cfr. las resoluciones sobre ejecución provisional acompañadas a la comunicación de créditos así como tan numerosas Sentencias de dicho orden que se excusa su cita), por lo que en nuestro caso la naturaleza pública del crédito es siquiera mayor.

Es más, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia (Sección 9ª)  de 20 de febrero de 2007 (AC 2007\1478) reconoce como crédito de Derecho público el que ostenta un agente urbanizador (persona jurídico-privada aunque ejerza funciones en cierto modo análogas a la de la Junta de Compensación) para el cobro de cuotas de urbanización, negándose que en tal caso pueda hablarse de una relación de Derecho privado.

No es aplicable, empero, la limitación relativa a Hacienda Pública y Seguridad Social (art. 91.4º LC), que constituye una limitación subjetiva (para tales entidades) y no objetiva (para los créditos de Derecho público).

Por lo demás, aun conociendo la doctrina restrictiva del alcance de los privilegios como limitativos del principio general de “pars conditio creditorum”, debemos precisar aquí la existencia de un derecho constitucional a la indemnización por expropiación o justiprecio (Art. 33.3 CE, a cuyo tenor “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”), derecho que vincula a todos los poderes públicos (Art. 53.1 CE) y cuya satisfacción debe presidir la interpretación del ordenamiento jurídico, toda vez que el mismo debe ser objeto de una interpretación en el sentido de la mayor efectividad de los derechos fundamentales y, por tanto, una interpretación restrictiva de sus límites, tal y como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en relación con diversos derechos fundamentales (SSTC 19/1999, de 22 de febrero, y 136/1999, de 20 de julio). Todo lo cual milita en contra del cercenamiento del derecho al cobro del justiprecio.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

lunes, 22 de octubre de 2012

El expediente eterno (la expropiación puede durar toda la vida)


En “Ante la ley” de KAFKA un hombre llegado de lejos pretende cruzar la puerta de la Ley, pero un Guardián se lo impide durante años. Cuando finalmente el hombre agoniza, el guardián le grita: "Ninguna otra persona podía haber recibido permiso para entrar por esta puerta, pues esta entrada estaba reservada sólo para ti. Ahora me voy y cierro la puerta". El procedimiento, pues, podía durar toda la vida, sin que al pobre interesado se le hiciera caso ni se concluyera de una vez.

En el ámbito administrativo, las leyes españolas han venido estableciendo plazos máximos para los procedimientos. No puede un procedimiento perpetuarse durante el tiempo, pendiendo una resolución, sin que finalmente se dicte esta resolución o concluya de otra manera el procedimiento. Ya sea una solicitud de licencia, una inspección fiscal o una expropiación forzosa.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción vigente, establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución de cualquier procedimiento será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Y cuando la normativa aplicable no establezca otro plazo, se tomará como supletorio el de 3 meses (Art. 42, apartados 2 y 3).

A su vez, las consecuencias del transcurso de este plazo sin resolución del procedimiento pueden ser diversas. Estaremos ante una aceptación o aprobación presunta, por silencio administrativo positivo, como regla general, en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, si bien en algunos de ellos, excepcionalmente, el silencio tendrá carácter negativo y por tanto la resolución se presumirá denegatoria (Art. 43). Finalmente, en los procedimientos iniciados de oficio se distingue entre aquellos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, en cuyo caso los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo, y los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, caso en el que el transcurso del plazo sin resolución determina caducidad. Lo que da lugar a la terminación del procedimiento, si bien puede volver a ser iniciado si procede.

¿Qué sucede en materia de expropiación forzosa, expediente administrativo en el cual el interesado está pendiente de la privación de su propiedad y de la determinación del justiprecio que se le deba abonar por la misma?

A este respecto, hay que tener en cuenta que el procedimiento de expropiación forzosa es un expediente complejo, dividido a su vez en varios expedientes más concretos o piezas separadas, como la de determinación de la necesidad de ocupación y práctica de esta misma o la de fijación del justiprecio.

Pues bien, a mi juicio, como ya he señalado en otro lugar, no era aplicable al expediente expropiatorio en su conjunto la caducidad o perención del procedimiento que preveía el Art. 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción original, que se limitaba a los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables a los interesados, ya que, aunque la expropiación forzosa sea un acto de gravamen no sólo conlleva efectos desfavorables (la pérdida de la propiedad) sino también efectos favorables (la fijación y pago del justiprecio). Nótese que la Ley no se refería a procedimientos iniciados de oficio que puedan producir efectos desfavorables para los interesados sino a los "no susceptibles de producir efectos favorables a los interesados". Y la expropiación conlleva el efecto favorable de la fijación y pago del justiprecio, aunque luego el expropiado se muestre disconforme con la cuantía concreta del mismo y pida su revisión. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 136/1995, de 25 de septiembre, en un caso de demora extraordinaria del Jurado de Expropiación en dictar su resolución, aclara que "aunque se partiera de la premisa de que el procedimiento ante el Jurado de Expropiación es un procedimiento incoado de oficio, no puede desconocerse que de él pueden derivarse efectos favorables para el expropiado".

Por el contrario, GONZÁLEZ PÉREZ estimaba aplicable la caducidad del procedimiento a la expropiación forzosa, cumpliéndose los requisitos del Art. 43 de la Ley 30/1992, fundamentalmente el transcurso del plazo de tres meses, en defecto de otro especial, sin que se haya dictado resolución, aunque no aclaraba a cuál resolución se refería, si a la declaración de necesidad de ocupación, el acta de ocupación o la fijación del justiprecio u otra, pues el procedimiento de expropiación forzosa no es un procedimiento que termina mediante "una resolución" sino mediante la ocupación y pago.

Tras la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio viene regulada, como hemos visto, por el Art. 44. Su primer apartado contempla los procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, en cuyo caso, si la Administración no resuelve en plazo, "los interesados que hubiesen comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo", previsión que podría aplicarse al procedimiento o pieza separada de fijación del justiprecio. Por otro lado, su segundo apartado, ordena que, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (como la pérdida de la cosa expropiada), la falta de resolución expresa en plazo determina la caducidad y archivo de las actuaciones. Con esta redacción, ya sí es posible aplicar la caducidad a la expropiación, pues no se exige ahora que se trate de procedimientos que no produzcan efectos favorables sino de los que produzcan efectos desfavorables (y la expropiación, como hemos visto, produce ambos tipos de efectos). Y, como quiera que la legislación vigente no establece un plazo determinado para concluir el procedimiento expropiatorio, será aplicable el de tres meses, salvo que sea elevado por una norma reglamentaria (hasta seis meses) o legal (art. 42, apartados 2 y 3, Ley 30/1992, redactado por la Ley 4/1999). Es cierto que es un plazo muy breve, pero la Administración y el Parlamento han tenido tiempo de sobra para elevarlo y no lo han hecho.

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 11 de diciembre de 2008 (JUR 2009\116161) aplica la caducidad del expediente expropiatorio con los siguientes razonamientos:

“SEGUNDO.- Para la resolución del primer motivo relativo a la caducidad del expediente expropiatorio debe partirse de la siguiente relación circunstanciada de hechos que se consideran probados.

Mediante esta carta de fecha 21-2-2002, notificada el 7-3-2002, se comunica a la parte expropiada la apertura de expediente de expropiación urgente de la finca afectada, SE-39. Dicho expediente, sin embargo, se había abierto con anterioridad y se había entendido con el anterior titular de la finca, levantándose acta previa a la ocupación con fecha 26-9-2001 y acta de ocupación de fecha 17-1-2002. Hubo intento de avenencia para conseguir acuerdo amistoso en la fijación del justiprecio en virtud de comunicación de fecha 4-4-2002, no consiguiéndose el acuerdo.
           
Con fecha 25-9-2002 ante la falta de continuación del procedimiento expropiatorio se presentó por la parte expropiada escrito en la Demarcación de Carreteras para que se declarase la caducidad del procedimiento expropiatorio y fuese restituida a la parte la propiedad de la finca con indemnización de daños y perjuicios.
           
Con fecha 16-10-2002 la expropiada es emplazada para la formulación de la hoja de aprecio, presentándose la misma el 29-10-2002 con informe pericial. Ante la falta de contestación se solicita al Jurado mediante escrito de fecha 26-2-2003 que a pesar del silencio o inactividad de la Administración el expediente siguiera su curso.
           
El 31 de marzo de 2003 se notifica hoja de aprecio de la beneficiaria concediendo un plazo de 10 días para la formulación de alegaciones, que se presentaron, rechazándolas, mediante escrito de fecha 9-4-2003.

            Finalmente se fija justiprecio mediante la resolución de fecha 16-1-2004, notificada el 10-3-2004, y ahora recurrida.

            Debe dejarse constancia que con relación a la finca SE-39 complementaria se sigue otro procedimiento, que es el 482/2006, cuya acumulación al presente ha sido denegada por auto de la Sala de fecha 13-5-2008.

            De acuerdo con la anterior exposición no cabe duda que se desde la iniciación del procedimiento hasta la notificación de la resolución de fijación del justiprecio han transcurrido aproximadamente dos años superando con creces el plazo máximo de duración de tres meses legalmente previsto; plazo, por lo demás reiteradamente incumplido, en los lapsos de tiempo que van desde la presentación de la hoja de aprecio por la expropiada el 29-10-2002 y el traslado de la aportada por la beneficiaria el 31-3-2003, así como desde el rechazo de la hoja de aprecio de la beneficiaria el 9-4-2003 hasta que se dicta la resolución por parte del Jurado el 16-1-2004. Estas interrupciones son responsabilidad de la Administración tramitadora del procedimiento sin que en ellas haya tenido ninguna contribución la parte expropiada ni tampoco la beneficiaria.

            El Abogado del Estado en su contestación no cuestiona el transcurso de ese plazo, que debe ser de tres meses ante la falta de previsión expresa en el procedimiento expropiatorio del plazo para la resolución del expediente (art. 42.3 de la Ley 30/92). Sin embargo entiende que decae el régimen del art. 44 de la Ley 30/92 en cuanto a lso efectos derivados de la falta de resolución expresa en plazo. Continúa diciendo que diches efectos están específicamente previstos en el art. 56 de la L.E.F. y no son otros que el devengo de los intereses de demora contemplados en dicho precepto y para el caso de la retasación, art. 58, pero no la caducidad, no prevista para el caso de la expropiación forzosa. Aun considerando aplicable el citado art. 44 estaríamos ante un procedimiento iniciado de oficio del que puede derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, como es la fijación del justiprecio, pero no ante el ejercicio de potestades de intervención o susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. El efecto seria, continúa explicando, que se entendiese denegada la prestación por silencio administrativo, abriéndose de esta manera el plazo para la impugnación a través del correspondiente recurso contencioso administrativo.

            La beneficiaria se suma en la argumentación de su contestación a la exposición realizada por la Abogacía del Estado insistiendo en que la apreciación de la caducidad lo que produciría sería una dilación considerable del procedimiento con duplicidad de actuaciones y consecuencias muy desfavorables para el propio expropiado.

            Para la resolución de la controversia debemos traer a colación lo previsto en el art. 44 de la Ley 30/92, según redacción dada por la Ley 4/99, de 13 de enero, por cuanto que es el régimen jurídico estatuido al haberse iniciado el expediente con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley reformadora; art. 44 referido a la falta de resolución expresa en procedimiento iniciados de oficio, que señala lo siguiente:

            “En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

            1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

            2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.

            En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.”

            Hasta la aprobación de la LRJAP la caducidad del procedimiento por inactividad del interesado carecía de una institución paralela en los procedimientos iniciados de oficio: en estos la paralización de su trámite debida a la inactividad de la propia Administración carecía de consecuencias extintivas de ningún tipo sobre el procedimiento (el cual podía prolongarse de manera indefinida, manteniendo a sus destinatarios en una incómoda situación de pendencia). Esta situación acaba con la previsión del art. 44.2 mencionado aplicable a los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite facultades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. El único requisito establecido es haberse agota el plazo para resolver sin que se haya cumplido la obligación de notificar la resolución expresa recaída. La caducidad opera de manera automática por el mero transcurso del tiempo, debiendo declararse, pues, de oficio, finalizado el procedimiento de manera irrevocable, debiendo considerarse inválidas cuantas actuaciones se hubieren realizado transcurrido dicho plazo así como la resolución que hubiere de dictarse.

            En nuestro caso, estamos ante el supuesto del punto 2, por cuanto que nos movemos en un procedimiento de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, por cuanto el procedimiento expropiatorio ha de concluir en la privación de bienes y derechos de los afectados de manera coactiva, produciéndose la caducidad y archivo de las actuaciones con los efectos del art. 92, con la precisión que hace el precepto de que si se hubiere paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

            No compartimos la argumentación de la Abogacía del Estado de que deba ser aplicable el nº 1 del art. 44 en el sentido de que estemos ante un procedimiento del que se derive el reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas individualizadas. Se podrá admitir esa explicación si se contemplase la fijación del justiprecio como procedimiento aislado pero no puede perderse de vista que esa determinación va precedida de otras frases tan transcendentales como ella, tales como el requisito de la declaración de utilidad pública o interés social o de la necesidad de ocupación. Desde esta planteamiento global y no sesgado no se puede desconocer que a través de él se ejercita una de las potestades más enérgicas que tiene la Administración de intervenir en los derechos y bienes de los particulares que está sometido a un riguroso sistema de garantías como son los establecidos en el procedimiento previsto por la ley y entre ellos el derecho a ser resarcido de la privación de aquellos mediante la fijación del justiprecio. Es así como en el art. 33.3 de la Constitución contempla la expropiación forzosa bajo el condicionamiento no solo de la justa y reparadora indemnización sino también del sometimiento a la Ley y a causas justificadas de utilidad pública e interés social. A juicio de la Sala resalta en esa regulación, más que la fijación de un justiprecio, consecuencia obligada de la privación sufrida, -de lo contrario estaríamos ante una pura y simple confiscación-, la necesidad de que las facultades de intervención expropiatorias de la Administración se ajusten a unos parámetros establecidos por el legislador que las hagan tolerables para el respeto de los derechos de la persona, entre los que están el de la propiedad.

            A la hora de señalar los plazos de duración de los procedimiento no puede perderse de vista la perspectiva ciertamente innovadora adoptada por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de luchar contra la lentitud de la Administración en la resolución de todo tipo de procedimientos, siendo éste uno de sus objetivos fundamentales, facilitando de esta manera las relaciones de los interesados con la Administración. De ahí la necesidad de establecer la duración máxima de los procedimientos, y como efecto derivado del mismo se regula el silencio administrativo con el fin de conseguir dicho objetivo de evitar su alargamiento innecesario. La regulación originaria no fue satisfactoria, propiciándose de esta manera la reforma introducida por la ley 4/99. Con esta nueva normativa se pretende, de un lado, la obligación genérica de dictar resolución en todos los procedimientos que la Administración tramite y, de otro lado, imponer un plazo máximo, fijando reglas para su cómputo y modulación.

            Es importante tener en cuenta, que en relación con los plazos el art. 42, en cuanto a la obligación de resolver, va a establecer en su punto 2, que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del consiguiente procedimiento, plazo que no podrá exceder de 6 meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor, o así venga previsto en la Normativa Comunitaria Europea; el apartado 3 llega a señalar que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen plazo máximo, será de 3 meses, estableciendo que ese plazo y el previsto en el apartado 2, se contarán en los supuestos de procedimientos iniciados de oficio desde la fecha del acuerdo de iniciación; el punto 5 de dicho art. 42 va a regular supuestos en los que el plazo máximo para resolver un procedimiento y notificar la resolución se pueden suspender, y que con los siguientes:

“5. El transcurso el plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicad a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de la referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados”.

También es relevante indicar lo que el punto 6 del art. 42 señala:

“6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en el plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resulta sobre la ampliación de plazos que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”.

Vemos que cuando se está regulando la posibilidad de acordar la ampliación del plazo máximo de la resolución y notificación, se exige que expresamente se acuerde así, y que la Administración motive de forma clara las circunstancias concurrentes, todo ello con carácter excepcional, dado que va a imponer que se hayan agotado los medios a disposición posibles, regulando que la ampliación del plazo máximo no podrá ser superior al establecido por la tramitación del procedimiento.

En definitiva, la respuesta a este debate exige necesariamente extraer una serie de conclusiones finales: estamos ante un procedimiento iniciado de oficio, que ha de considerarse susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en los administrados, visto que la expropiación supone privación coactiva de bienes y derechos, por lo que la superación del plazo para resolver y notificar el expediente provoca la caducidad, debiéndose concluir aquí que estamos ante un procedimiento cuyo plazo máximo, en relación con los preceptos legales que hemos ido refiriendo sería de 3 meses, en lo que está de acuerdo la Abogacía del Estado, al no estar expresamente regulado el procedimiento y por no existir previsión legal concreta, plazo que en su caso nunca podría exceder de 6 mese y ello salvo que una norma con rango de Ley así lo establezca. En este sentido conviene invocar la sentencia del T.S. de 23-9-2002, Ar. 8404.

A juicio de la Sala no existe razón legal por la que el procedimiento expropiatorio se sustraiga de la Ley de Procedimiento Administrativo según lo señalado en su art. 42.2 y 3. No existe especialidad en esta materia de acuerdo con las disposiciones adicionales de la Ley donde si se contemplan respecto de otros procedimientos. Dada la antigüedad de la Ley de Expropiación Forzosa (1954 para la Ley y 1957 para su Reglamento) no se ha producido la adaptación de la misma a las innovadoras previsiones establecidas por la regulación del procedimiento administrativo común; ahora bien ese olvido no priva de vigencia e imperatividad a su mandato. Bien fácil hubiera sido que el legislador la adaptase, como ha hecho en otros casos, estableciendo los plazos de duración que creyese conveniente pero mientras no se establezca una previsión específica a juicio de la Sala, el mandato general debe cumplirse sin paliativos ni excepciones.

La Abogacía del Estado argumenta en contra de la solución que da la Sala al caso debatido que la LEF contiene una previsión específica para el caso de demora en la resolución como se contempla en los arts. 52.4 y 8, 56 y 58, como es el abono de los intereses de demora, que hace inaplicable el contenido del art. 44 de la Ley 30/92. A juicio de la Sala difícilmente se puede hablar de una previsión para esa inactividad cuando la obligación de la Administración de cumplir los plazos de resolución de los expedientes acotando y señalando límites máximos de duración se establece en una norma muy posterior a la Expropiación Forzosa que es imperativa, común para todo tipo de procedimientos y sin excepciones para el expropiatorio. Precisamente lo que estaba previendo el art. 56 L.E.F. era la necesidad de que el procedimiento no se prolongase caprichosamente, estableciendo una duración razonable de seis meses, es decir, la necesidad de que el procedimiento tuviese una duración determinada, en razón al sacrificio impuesto. Este espíritu determina, a juicio de la Sala, que esa determinación tenga un encaje lógico con la institución de la caducidad introducida por la Ley de Procedimiento Común y la prueba más palpable y evidente de que también el procedimiento expropiatorio no puede ser de duración indefinida sino determinada y limitada en el tiempo. La solución prevista para aquellos tiempos pretéritos era la de intentar paliar el daño causado abonando esos intereses de demora. Pero aquello ya es historia y las leyes deben responder a la nueva realidad de los tiempos. No se puede improvisar una solución totalmente insatisfactoria e inadaptada legalmente a los nuevos principios e innovaciones de simplificación y reducción de plazos en materia de procedimiento administrativo introducidos por la normativa postconstitucional a la que ya heos aludido.

Ya hemos indicado que el procedimiento se prolongó innecesariamente más de dos años sin que en esa dilación haya existido ninguna responsabilidad por parte de los interesados.

No se utilizó la posibilidad de ampliación del plazo máximo para resolver y notificar, prevista en el art. 42.6, supuesto que aunque excepcional, lo toma el ordenamiento jurídico para dar respuesta a concretos casos en los que se pueda motivar que se dan circunstancias concurrentes, que impiden resolver dentro del plazo legal establecido ni tampoco se dieron las causas de negociaciones, solicitud de informes o dictámenes que pudiesen justificar plazos más dilatados de resolución.

Por todo ello ha de concluirse en la estimación del recurso al considerar que debió declararse caducado el procedimiento en los términos del art. 44 de la Ley 30/92, como ya se interesó por los demandantes en sede del expediente administrativo, y que no merecieron ninguna respuesta o atención por parte del Jurado o la Administración.

También se concluye en la aplicación del Régimen Común del procedimiento administrativo establecido en la Ley 30/92 y en concreto tras la reforma de la Ley 4/99, más aún mientras no se haya establecido una previsión normativa de plazos especiales, y no se establezcan pautas procedimentales concretas por la Administración de la Comunidad Autónoma, sin que pueda desconocerse que a estos efectos la expropiación es instrumental de la competencia material ejercitada y ya sabemos que el art. 149.1.18ª de la Constitución  configura como legislación estatal las bases del régimen jurídico y del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, así como la legislación expropiatoria.

Para contemplar nuestro razonamiento, conviene traer a colación la doctrina del TC por la que se ha distinguido entre el procedimiento administrativo común y los procedimientos ratione materiae, que, entre otras, la vemos recogida en el F. 10º de la STC de 30 de enero de 2003, donde se lee lo siguiente:

“(..) El primero –hemos dicho- está integrado por los “principios o normas que por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos”, considerando todos estos aspectos propios de la competencia estatal prevista en el art. 149.1.18ª CE. A continuación hemos matizado que “sin prejuicio del obligado respecto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia… coexisten numerosas reglas especiales de procedimientos aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”. De este modo, hemos señalado que “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” [TC SS. 227/1988, de 29 Nov., F. 32, y 98/2001, de 5 Abr., F. 8 b)]”.

Este es un debate, sin duda complejo, sobre el que existen algunas conclusiones a nivel jurisprudencial, pero si podemos hacer cita de la STS del 4.03.05, recaída en el recurso 1188/01 (RJ 2005\3325), en la que, en su fundamento jurídico 5º, al hacer precisiones sobre la caducidad del expediente expropiatorio, en ese caso del derecho de reversión, se concluía que por estar en el ámbito temporal de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, no procedía acordar la caducidad, y ello, como se recogía, al no resultar aplicable lo dispuesto en el art. 43.4 de la Ley 30/92, al considerar que no cabía su aplicación retroactiva a un expediente iniciado con antelación a su vigencia, con referencia a su Disposición Transitoria 2ª; de ello no podemos concluir que el TS excluya la institución de la caducidad del procedimiento de la Ley 30/92, en relación con los procedimientos expropiatorios. Lo mismo puede decirse de la sentencia del TS de 4-3-2005, rec. 1188/2001, que en línea con lo declarado anteriormente se refiere a la imposibilidad de la aplicación retroactiva del instituto de la caducidad establecido por la Ley 30/92 al tratarse de hechos anteriores a la vigencia de dicha Ley, regidos por la de 1958. Sin embargo esta Sala toma como referencia para este pronunciamiento la sentencia de la Sala del TSJ del País Vasco 440/2005, de 1 de junio que aplica ala caducidad al procedimiento expropiatorio, algunos de cuyos razonamientos se han recogido en esta resolución”.

Frente a ello la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 25 septiembre 2012 (Rec. 1153/2009) declara lo que sigue:


“El motivo ha de ser estimado por cuanto que el pronunciamiento del Tribunal de instancia, que apreció dicha caducidad en el procedimiento expropiatorio, no resulta conforme a derecho ya que el procedimiento en la fase de fijación de justiprecio no constituye en realidad un acto de gravamen para el recurrente, sin que, por el contrario, se intenta a través del mismo dar satisfacción a la indemnización correspondiente a la lesión producida por la expropiación; resulta todo ello de la configuración de la expropiación forzosa como un procedimiento complejo integrado por diferentes actuaciones procedimentales, una de ellas consistente en la fijación del justiprecio que se inicia con la remisión de la hoja de aprecio, o de la propuesta de convenio para fijación del justiprecio, al interesado, que carece de encaje en lo dispuesto en el artículo 44.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Como hemos declarado en sentencia de 16 de enero de 2003 y 4 de marzo de 2005, que el Tribunal de instancia recoge, las consecuencias del retraso en la determinación del justiprecio vienen determinadas por la obligación de abono de intereses a que se refiere los artículo 52 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero ni permiten entender nacido un acto por silencio positivo, ni posibilitan la declaración de caducidad de una actuación expropiatoria que en el trámite de fijación del justiprecio tiene por objeto exclusivamente satisfacer los intereses del expropiado, siendo las consecuencias del retraso en la fijación del justiprecio no la caducidad con anulación del acuerdo del jurado, sino la compensación con el abono de intereses, lo que determina la estimación del motivo casacional”.
 
De esta manera, la Sentencia incurre en una doble confusión.

La primera es confundir las consecuencias de la demora en la conclusión del expediente expropiatorio en su conjunto con las de la tardanza en la terminación de la pieza separada de justiprecio con su abono (que no era la cuestión planteada, la cual se refería al expediente expropiatorio). De este modo, la Sentencia parece no comprender la cuestión planteada, saliéndose de la misma y dando una respuesta que no viene al caso pero parece a mano. Cuan estricto es el Tribunal Supremo en cuestiones formales y especialmente en la limitación del objeto del debate, y cuan laxo es cuando el propio Tribunal resuelve.

La segunda es confundir churras con merinas. Los intereses de demora (y la retasación) no pueden ser las únicas consecuencias de la demora en el procedimiento expropiatorio. Son garantías específicas de un procedimiento y en particular del cobro del justiprecio de forma tempestiva, pero no tienen porqué excluir las consecuencias generales sobre la prolongación excesiva de un procedimiento. Por otro lado, la Administración podría llegar a desistir del procedimiento expropiatorio, y en tal caso no habría intereses.

Cierto es que exigir que el procedimiento expropiatorio se tramita y concluya en tres meses parece poco razonable, pero, insistimos, tiempo ha tenido la Administración y el Parlamento para prolongar ese plazo, como se ha hecho en otros casos.



Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

jueves, 5 de julio de 2012

El Supremo hace de peor condición al expropiado ilegalmente


Cuando la expropiación es anulada o se produce, simplemente, una vía de hecho y por estar ya ocupados los bienes y ejecutadas las obras, no procede la restitución propiamente dicha ("in natura") de los bienes expropiados, el Tribunal Supremo, de forma reiterada, ha reconocido una indemnización de daños y perjuicios consistente en el justiprecio de dichos bienes incrementado en un 25 por 100, porcentaje en que la jurisprudencia ha cifrado el “plus” de daños y perjuicios derivados de la ilegalidad de la ocupación, pues de no reconocerse esta indemnización adicional resultarían equivalentes los actos legales a los ilegales, esto es, la Administración expropiante o el beneficiario de la expropiación pagarían el mismo precio por expropiar legal o ilegalmente (STS 11-11-1993, Ar. 8202; 21-6-1994, Ar. 4877; 18-4-1995, Ar. 3407; 8-11-1995, Ar. 8758; 11-11-1996, Ar. 7937; 27-11-1999, Ar. 1378/2000; 27-12-1999, Ar. 897/2000; 4-3-2000, Ar. 2456; 27-1-2001, Ar. 1362; y 29-10-2002, Ar. 10186).
Ello constituye en cierto modo una manifestación de “daños punitivos”, concepto de Derecho anglosajón en el que, en determinadas circunstancias, es posible la condena no sólo a los daños efectivamente sufridos sino también a una suma adicional como castigo de la conducta dañosa.
Nótese, sin embargo, que la mencionada doctrina jurisprudencial se ha elaborado para casos en que, legal o materialmente, resultaba imposible la restitución “in natura” de los bienes ilegalmente ocupados como consecuencia de la expropiación declarada nula, pero no es aplicable al caso de que los propietarios hayan recuperado los bienes (como precisan las Sentencias de 8 de mayo y 8 de junio de 2002, Ar. 4426 y 6139).

A la indemnización comentada debe añadirse el premio de afección establecido en la Ley de Expropiación Forzosa, esto es, un 5% sobre aquel 25% (p.ej. STS 21-6-1994, Ar. 4877; y 18-4-1995, Ar. 3407), e incluso los intereses legales de demora (STS 8-6-2002, Ar. 6139).

En cambio, el Tribunal Supremo ha entendido que esa indemnización, en cuanto resultante de una vía de hecho y no de una expropiación propiamente dicha, es incompatible con la retasación, que, como nueva valoración del justiprecio por demora en su pago, es exclusivamente aplicable a las expropiaciones (legales). Así, las Sentencias del Tribunal Supremo (Sección 6ª) de 8 de noviembre de 2011 (Ar. 2012\2003), 27 de febrero de 2012 (Ar. 2012\4267) y 6 de marzo de 2012 (Ar. 2012\4382) exponen la siguiente doctrina:


“Pues bien, constatada igualmente que la retasación se insta el 19 de mayo de 2003, esto es, transcurridos más de dos años desde la fecha de la sentencia de instancia que anuló el procedimiento expropiatorio, razón asiste a las aquí recurrentes para, de conformidad con reiterada jurisprudencia relativa a la vía de hecho derivada de la nulidad del instrumento urbanístico que legitima la expropiación, aducir que no nos encontramos ante un expediente expropiatorio que podría en su caso viabilizar la retasación instada y sí ante otro de naturaleza indemnizatoria.
La circunstancia que se apunta en la sentencia recurrida, tras reconocer que se está ante una ocupación ilegal o de hecho, relativa a la imposibilidad de restitución "in natura", como justificadora de la decisión adoptada de acceder a la retasación, no puede compartirse por este Tribunal, en cuanto ello supondría desnaturalizar el instituto de la retasación, configurado, conforme dijimos recientemente ( Sentencia de 26 de septiembre de 2011 (RJ 2011, 7219), recaída en recurso de casación 5553/2010) "como una garantía para el expropiado, ante la demora en la efectividad o pago del justiprecio, con la finalidad de que el mismo sea adecuado a la realidad patrimonial que se entiende afectada por el transcurso de dicho plazo y que exige una nueva valoración de los bienes y derechos expropiados" .


Esta doctrina es contradictoria con la aplicación anterior de los pluses (premio de afección) y garantías por demora (intereses) de la expropiación y, lo que es peor, hace al expropiado ilegal de peor condición que el legítimamente expropiado, pues este puede pedir la retasación, consiguiendo a menudo en estos últimos tiempos un 100% más, mientras que el ilegalmente expropiado se queda con ese 25% adicional. En contradicción además con la propia razón y fundamento del reconocimiento de ese 25% que era primar al expropiado ilegalmente, para que a la Administración no le diera igual expropiar legal o ilegalmente. Ahora, le beneficiará más expropiar ilegalmente.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

miércoles, 30 de mayo de 2012

La retasación en las expropiaciones



La fecha de valoración de los bienes y derechos expropiados se retrotrae al momento en que se inicia el expediente de determinación del justiprecio, lo que plantea el problema de la depreciación de la moneda con el tiempo, de modo que si se retrasa el pago del justiprecio, el precio efectivamente pagado resulte inferior al "justo". En principio, la demora la cubren los intereses, pero en caso de que la demora se prolongue por un tiempo que el legislador juzga excesivo surge la retasación.La Ley de Expropiación Forzosa (LEF) regula la retasación en su art. 58, precepto que, junto a los arts. 56 y 57, relativos a los intereses, conforma el capítulo V del título II, bajo la rúbrica de "responsabilidad por demora", puesto que en ambos casos estamos ante una garantía patrimonial de los expropiados ante la demora de la Administración.

Cuenta dos plazos: uno mínimo de 2 años desde el acuerdo del Jurado de Expropiación, durante el cual no hay derecho a la retasación a pesar de la demora, y el de prescripción de 15 años.

Así, el art. 58 LEF dispone que "si transcurrieran dos años sin que la cantidad fijada como justo precio se haga efectiva o se consigne, habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación”. Lo desarrolla el art. 74 del Reglamento, según el cual "en relación con lo dispuesto en el artículo 58 de Ley se entende¬rá por justo precio el fijado administrativamente", añadiendo el apartado 2 del mismo precepto reglamentario que "la nueva evaluación prevista en dicho artículo de la Ley se hará a instancia del expropiado, por quien se formulará nueva hoja de aprecio en la forma prevista en su artículo 29, sin necesidad de requerimiento de la Administración. Presentada esta instancia se seguirán los trámites previstos en el Capítulo III del título II".

De este modo, el expropiado tiene derecho a solicitar no ya una indemnización, ni siquiera una actualización monetaria del justiprecio, sino una nueva valoración de los bienes. Claro está que esa garantía tiene mayor sentido en tiempos de incremento de precios de los bienes expropiados (generalmente terrenos) y menos, en principio, en tiempos como los actuales de caída de precios. Con todo, en aquellos casos en que proceda aplicar los módulos de las Viviendas de Protección Oficial como método de valoración, hay que apuntar que estos módulos, aun habiendo experimentado una subida menor a la del mercado en tiempos de la “burbuja inmobiliaria”, han subido y no han llegado a disminuir, por lo que la retasación generalmente arrojará un resultado positivo.

En cualquier caso, interesa dejar claro que la retasación constituye una garantía, un derecho del expropiado y nunca ha de perjudicarle, de modo que, aun solicitada la retasación, si su resultado fuera inferior al justiprecio original, tiene derecho a seguir cobrando éste.

Actualmente, se plantean dos grandes cuestiones.

La primera es la Ley aplicable a la retasación, especialmente a raíz del cambio normativo producido por la Ley del Suelo de 2007 que, para el suelo no urbanizado, produce, en general, un resultado valorativo menor que el derivado de la Ley anterior para el suelo urbanizable. Generalmente se viene entendiendo que la retasación, como nueva valoración, se somete a la ley vigente al tiempo de pedirse la retasación, si bien se plantea si, en un caso como el expuesto, debe seguir rigiendo la normativa de valoraciones aplicable al tiempo de la expropiación, como entendió el Tribunal Supremo cuando se produjo otro importante cambio valorativo en virtud de la Ley 8/1990, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo.

Otra gran cuestión en liza es la relevancia del pago como impedimento a solicitar la retasación con posterioridad al mismo. La Jurisprudencia había consolidado la doctrina de que si se recibía el pago antes de solicitar la retasación se entendía renunciada tácitamente la retasación, mientras que una vez solicitada el pago posterior no la enervaba salvo renuncia expresa. El Tribunal Supremo en recientes pronunciamientos, aun basándose en esta doctrina, introduce una apreciación de la voluntad del expropiado, de modo que el mero hecho del pago no será suficiente para estimar la renuncia tácita a la retasación.




Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

viernes, 18 de mayo de 2012

El justiprecio de la expropiación forzosa (España, Argentina y Bolivia)


El radicalismo valorativo de la vigente Ley del Suelo, cuya plena entrada en vigor han aplazado tanto el anterior Gobierno español, promotor de la Ley, como el actual, así como recientes ejemplos de expropiaciones nacionalizadoras en Argentina y Bolivia, traen a primera plana la justicia del justiprecio.

Aun cuando, como he explicado a alguna periodista extranjera, el valor a abonar por una expropiación dependerá, en gran medida, del Derecho interno de cada país, salvo la vía arbitral y de Derecho internacional de protección de inversiones, podemos traer a colación las consideraciones del Tribunal Supremo español, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con manifestaciones que, si bien desde luego no son aplicables formalmente en América del Sur, sí parecen razonamientos bastantes básicos para cualquier jurista y, por ende, para cualquier sistema jurídico que merezca este nombre.En principio, el justiprecio ha de ser "justo".
En este sentido podemos encontrar numerosos pronunciamientos generales. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo 17 de junio de 1987 (Ar. 4209) proclama que "el instituto expropiatorio descansa en la idea fundamental de alcanzar la equilibrada compensación patrimonial para que permanezca indemne la situación patrimonial del afectado, no obstante la privación coactiva que se le impone por razones de interés público", y la Sentencia de 19 de enero de 1990 (Ar. 576) alude a la necesidad de un "valor sustitutorio equivalente, que toda expropiación realiza, sustituyendo un propietario por otro -uno privado, por la Administración expropiante- y un valor por otro -un solar por el equivalente en dinero; pero siempre, como es lógico, de un modo justo".

Por tanto, "se trata de fijar lo más acertadamente posible el verdadero valor económico... en el sentido de proveer al expropiado con dinero suficiente para obtener su adecuada sustitución, evitando con ello que recaiga únicamente en el mismo la carga de subordinación de los intereses particulares sobre los generales que la institución de la expropiación forzosa entraña" (STS 20 de enero de 1978, Ar. 50).


Ahora bien, el justiprecio no tiene que representar en todo caso un verdadero valor de mercado, como sucede tradicionalmente en España en materia urbanística, línea en la que se manifiestan las Sentencias de 25 de febrero de 1983 (Ar. 1004) y 8 de julio de 1986 (Ar. 3866), significando ésta que "la propiedad del suelo viene modulada por la función social que el ordenamiento le asigna y la propia Constitución en el artículo 47, párrafo final, .. está indicando que en la indemnización expropiatoria de esta propiedad urbana no se comprenderán tales plusvalías, eliminando así factores que pueden abocar a un valor real o de mercado superior y al que, en parte, ha contribuido la comunidad mediante la acción planificadora ...".


En parecido sentido, la Sentencia de 22 de junio de 1989 (Ar. 4471) declara que "no cabe argüir que la inaplicación del art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa en estos casos vulnera el art. 14 de la Constitución, si se tiene en cuenta que el establecimiento de unos criterios propios de valoración, como son los regulados en la Ley del Suelo ... no sólo resulta congruente con el entero conjunto del ordenamiento urbanístico, sino que responde a una de las posibles opciones del legislador en el marco de las exigencias del art. 47, párrafo segundo, de la Constitución- no debe olvidarse que los principios reconocidos en el capítulo III de este Texto Fundamental deben informar la práctica judicial, ex art. 53.3 del mismo,- pues si la comunidad participa en las plusvalías derivadas del planeamiento a través de distintas técnicas, esta participación debe tener también su correspondencia en el régimen de valoración del suelo, para evitar que cuando se produce una expropiación la propiedad incorpore, a través de la fijación del justiprecio, un plus de valor que en buena parte se debe al esfuerzo colectivo".



La Sentencia de 18 de enero de 1993 (Ar. 25) sostiene que "aunque nadie puede ser privado de sus bienes sino mediante la correspondiente indemnización, ...obsérvese que, en el caso que contemplamos, estamos en presencia de una ley, aplicable por tratarse de una expropiación con fines urbanísticos, que el desarrollo de la función social de la propiedad [la Ley] bien puede acudir a criterios valorativos distintos de los propios del mercado, pues subsiste la correspondiente indemnización, sin que infrinja la norma constitucional, y en fin que los administrados no acreditan derecho a beneficiarse de las plusvalías originadas por la actividad administrativa o acción urbanizadora de la comunidad".



En último término cabe citar las Sentencias de 26 de junio de 2001 (Ar. 7211) y 13 de julio de 2002 (Ar. 8623) que rechaza la impugnación del acuerdo del Jurado por infracción del art. 33 de la Constitución, toda vez que el justiprecio se determina en el ámbito de las leyes aplicables y no en el de la indemnización que el expropiado entiende como justa.



El art. 33.3 de la Constitución española de 1978 dispone que "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino... mediante la correspondiente indemnización...". A este respecto, el Tribunal Constitucional, en la importantísima Sentencia de 19 de diciembre de 1986 (caso RUMASA) expone la siguiente doctrina:"En cuanto al contenido o nivel de la indemnización, una vez que la Constitución no utiliza el término de justo precio, dicha indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen, manifiestamente, desprovistas de base razonable.

Conforme a lo expuesto, la garantía constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación".


Según Luciano PAREJO ALFONSO, "la utilización del concepto indemnización correspondiente para la determinación del contenido de la garantía indemnizatoria no significa valor de mercado, sino únicamente compensación entre el sacrificio impuesto al particular y la compensación por el mismo. En la misma sentencia razona el Tribunal Constitucional semejante determinación del contenido sustantivo de la garantía constitucional en que el no empleo por la norma fundamental del concepto justiprecio permite una relación de cierta flexibilidad entre daño y reparación; ...con lo que la clave radica también entre nosotros, pues, en el principio de proporcionalidad". SERRANO ALBERCA, aunque con carácter crítico, reconoce que la sentencia del Tribunal Constitucional deja "en libertad al legislador para establecer diferentes criterios de valoración dependiendo de la naturaleza de los bienes, si bien estas valoraciones no deben estar desprovistas de bases razonables".

Igualmente, es de interés la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a propósito del Protocolo Adicional del Convenio de Roma, cuyo art. 1.1 establece que "nadie podrá ser privado de su pro­piedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios genera­les del Derecho internacional". España es parte del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, dado en Roma el 4 de noviembre de 1950, al que se han añadido diversos protocolos, y ha reconocido la juris­dicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En particular, ha ratificado el Protocolo Adicional (Primero) de referencia (BOE 12 de enero de 1991). Sólo por ello las resoluciones del Tribunal de Estrasburgo son de indudable trascendencia en España, toda vez que las senten­cias que el tribunal dicte en relación con nuestro país serán obligatorias para el Estado en los términos prevenidos por el propio Conve­nio. Además, la Constitución española previene, en su art. 10.2, que "las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Consti­tución reconoce se interpretarán de conformidad con la Decla­ra­ción Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos inter­nacionales sobre las mismas materias ratificados por España".

Pues bien, para la Sentencia de 8 de junio de 1986 (Asunto Lightgow y otros), la obligación de indemnizar, aunque no explícita en el texto de la disposición, "deriva implícitamente del art. 1 en su conjunto" y, con cita de la Sentencia Sporrong y Lönnroth, de 23 de septiembre de 1982, que habla de un "justo equilibrio" entre las exigencias del interés general y los imperativos de los derechos fundamentales del individuo, añade que dicho equilibrio quedaría roto si la persona afectada tuviera que sufrir "una carga especial y exorbitante", para lo que será preciso, evidentemente, tener en cuenta las condiciones de la indemnización. Concluye, por consiguiente, el tribunal que sin el pago de una suma que tenga un valor razonable en relación con el valor del bien, la privación constituiría normalmente una actuación excesiva que no podría justificarse sobre la base del art. 1. Este precepto no garantiza, pues, en todos los casos, el derecho a una compensación integral, dado que objetivos legítimos de utilidad pública, como medidas de reforma económica o de justicia social, pueden militar por un pago inferior al pleno valor de mercado, doctrina que, como apunta GARCÍA DE ENTERRÍA
tiene un precedente en la sentencia James y otros.

Posteriormente, la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994, dictada en el asunto de los Santos Monasterios Griegos contra Grecia
, declara que"una medida de ingerencia en el derecho respecto de los bienes debe guardar un <> entre las exigencias del interés general de la comunidad y los imperativos de la salvaguarda de los derechos fundamenta­les del individuo (ver, entre otras, las sentencias Spo­rrong y Lönnroth c. Suecia de 23 de septiembre de 1982, serie A nº 52, p. 26, párr. 69)...

A este respecto, sin el pago de una suma razonable en relación con el valor del bien, una privación de la propiedad constituye normalmente un atentado excesivo, y una falta total de indemnización no podrá justificarse al amparo del art. 1 más que en circunstancias excepciona­les".

Nótese bien que el Tribunal de Estrasburgo no exige una indemnización completa, una compensación íntegra, de suerte que los objetivos de utilidad pública pueden justificar un reembolso inferior al pleno valor de mercado.




Más recientemente, la Sentencia del TEDH de 4 de agosto de 2009 (Perdigao contra Portugal) nos ilustra del modo siguiente:"El Tribunal recuerda que el artículo 1 del Protocolo núm. 1 contiene tres normas distintas: la primera, que se expresa en la primera frase del primen párrafo y reviste un carácter general, enuncia el principio del respeto de la propiedad; la segunda, que figura en la segunda frase del mismo párrafo, trata la privación de propiedad y la somete a ciertas condiciones; respecto a la tercera, en el segundo párrafo, reconoce a los Estados el poder, entre otros, de regular el uso de los bienes conforme al interés general. No se trata, por tanto, de reglas carentes de relación entre ellas. La segunda y la tercera tratan casos concretos de vulneración del derecho de propiedad; por tanto, deben interpretarse a la luz del principio consagrado por la primera (ver, entre otras, James y otros contra Reino Unido , 21 febrero 1986, ap. 37, serie A núm. 98, que retoma en parte los términos del análisis desarrollado por el Tribunal en su Sentencia Sporrong y Lönnroth contra Suecia [23 septiembre 1982, ap. 61, serie A núm. 52]; ver igualmente Kozacioglu contra Turquía, núm. 2334/2003, ap. 48, 19 febrero 2009).
(…)
El Tribunal recuerda que, para ser compatible con la norma general enunciada en la primera frase del artículo 1 del Protocolo núm. 1, una injerencia en el derecho al respeto de los bienes de una persona debe alcanzar un «equilibrio justo» entre las exigencias del interés general de la comunidad y los imperativos de la protección de los derechos fundamentales de individuo ( Sporrong y Lönnroth , previamente citada, ap. 69). Además, la necesidad de examinar la cuestión del equilibrio justo «sólo se puede sentir cuando se ha probado que la injerencia en litigio ha respetado el principio de la legalidad y que no era arbitraria» (Iatridis contra Grecia , núm. 31107/1996, ap. 58, CEDH 1999-II).
(…)
La única cuestión que queda por examinar es, por tanto, la de saber si se ha mantenido el «equilibrio justo» entre el interés general y los derechos de los demandantes. Al respecto, el Tribunal recuerda que la preocupación por garantizar dicho «equilibrio justo» se refleja en la estructura del artículo 1 en su totalidad y se traduce en la necesidad de una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida (ver, entre otras, Sporrong y Lönnroth, citada, ibidem , y Beyeler,citada igualmente, ap. 114). En el marco de la norma general enunciada en la primera frase del primer párrafo de la disposición en cuestión, la verificación de la existencia de dicho equilibrio exige un examen global de los diferentes intereses en causa. Así, en ausencia de abono de una cuantía razonable en relación con el valor del bien, una privación de propiedad constituye normalmente una vulneración excesiva de los derechos del individuo. Por otro lado, los Estados deben poder adoptar las medidas que consideren necesarias con el fin de proteger el interés general de una financiación equilibrada de los sistemas judiciales. En definitiva, en situaciones como la del presente asunto, conviene igualmente examinar el comportamiento de las partes en litigio, incluidos los medios empleados por el Estado en su puesta en marcha (Beyeler, citada, ibidem).
(…)
39. El Tribunal señala que, en este caso, los demandantes recibieron formalmente una indemnización por expropiación, de una cuantía de 197.236,25 EUR, pero que, tras la determinación de la cantidad que debían abonar en concepto de costas judiciales, finalmente no percibieron. Por el contrario, tuvieron que abonar al Estado 15.000 EUR suplementarios en concepto de costas judiciales, tras una reducción sustancial de la cantidad a la que inicialmente habían sido condenados (apartados 16 a 19 supra).
40. En opinión del Tribunal, dichas condiciones de indemnización –o exactamente dicha ausencia de indemnización– no podría, en principio, respetar el «equilibrio justo» exigido por el artículo 1 del Protocolo núm. 1 , disposición que, al igual que todo el Convenio, debe ser interpretada de manera que garantice los derechos concretos y efectivos y no teóricos e ilusorios ( Comingersoll, SA contra Portugal , núm. 35382/1997, ap. 35, CEDH 2000-IV)".




En Derecho comparado, como pone de relieve PAREJO ALFONSO, en el Derecho de otros países europeos, "la vinculación entre expropiación e indemnización no conduce, sin más, a la identificación de ésta con el valor en el mercado del derecho o el bien de que se trate; en otras palabras, la inexcusabilidad de la previsión indemnizatoria ha de representar un equivalente económico del derecho o bien sacrificado (sin afirmación de la existencia de un concepto constitucional de tal equivalencia más allá del límite mínimo que supone la arbitrariedad, la desproporción y, desde luego, la confiscación) desde el que pueda medirse su definición por el legislador ordinario".

En realidad todos sabemos que al expropiado, que transmite obligado, se le suele pagar menos que si vendiese libremente. ¿No es esto ilógico? ¿Por qué tiene que soportar el dueño del suelo sobre el cual se desarrollará el proyecto que justifica la expropiación una minusvaloración en beneficio del conjunto de ciudadanos que recibirán los correspondientes servicios? No se trata de que a nadie le toque la lotería porque le expropien, pero debe percibir una indemnización sustitutoria del bien o derecho del que es privado de manera forzosa. Las leyes tienden a minusvalorar los justiprecios para abaratar o contener los presupuestos de las expropiaciones, pero con ello ocasionamos una carga desigual, un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas, que debiera ser cubierto por la indemnización al expropiado (Cfr. art. 139.2 Ley 30/1992). Pero mientras no se respete plenamente un auténtico justiprecio en España o en otros países de nuestro entorno, poca fuerza tendremos para reclamarlo en el extranjero. De todas maneras, UN VALOR RAZONABLE parece imprescindible, sin que pueda considerarse suficiente un mero precio testimonial como parece pretenden algunos representantes de los Gobiernos argentino y boliviano.




Francisco García Gómez de Mercado
Abogado