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sábado, 14 de marzo de 2020
martes, 21 de enero de 2020
Indemnización por expropiación ilegal
Ya informamos tiempo atrás de la superación de la doctrina jurisprudencial que reconocía una suerte de daño punitivo en las expropiaciones ilegales, primero por Ley y más tarde por la Jurisprudencia, como queriendo decir que la ley lo que hacía era declarar lo que resultaba del resto del ordenamiento, como si su anterior doctrina no hubiera existido, obviando los problemas de dicha norma, tanto por su naturaleza (ley de presupuestos) como por su entrada en vigor. Al tener la ley, supuestamente, una carácter declarativo tales cuestiones se pasaban por alto.
Pues bien, el Tribunal Supremo vuelve sobre la cuestión, para ratificar lo antes expuesto.
Por su brevedad, recogemos casi íntegramente los FFJJ de la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2019 (RC 7098/2018):
"PRIMERO.- Objeto del recurso:
El objeto del presente recurso, conforme a lo establecido en el auto de admisión, consiste en determinar los requisitos y alcance de la Adicional de la LEF para el reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado en el caso de nulidad del expediente expropiatorio.
Sobre esta cuestión hemos dictado ya ocho sentencias, la primera el 4 de junio del pasado 2018 (nº 919/18) y la última el 27 de junio del corriente (nº 934/19), por lo que el criterio de esta Sala -reiterado y uniforme- es sobradamente conocido, debiendo reproducir cuanto se dijo en todas ellas, que, sintéticamente, queda reflejado en los siguientes apartados:
a) Lo primero que debe tenerse en cuenta es que la Adicional se refiere a la reparación de los daños y perjuicios causados por el expediente expropiatorio declarado nulo, que se equipara al supuesto de ocupación por vía de hecho del bien de que se trate, siendo la consecuencia principal, en uno y otro supuesto, la devolución del bien expropiado y la indemnización de los daños y perjuicios causados por la actuación anulada, en cuanto haya supuesto una privación temporal del bien y en la medida que haya afectado a los derechos de uso, disfrute y disposición sobre el bien expropiado. En esta situación (restitución "in natura" e indemnización de perjuicios), ninguna duda plantea la aplicación de la disposición adicional de la LEF en la redacción que examinamos, pues, si a la devolución de los bienes se añade la pretensión de indemnización de daños y perjuicios, para que ésta pueda prosperar será preciso justificar que concurren los requisitos exigidos en los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/92 (actualmente arts. 32 y ss Ley 40/2015), sin que ello suponga modificación respecto de la situación anterior a la Ley 17/2012.
b) Cuando no es posible la ejecución in natura de la declaración de nulidad del procedimiento o de la vía de hecho, esa imposibilidad de devolución del bien se traduce -ex art. 105.2 LJCA- en la correspondiente indemnización sustitutoria o compensatoria referida a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal. Esta indemnización tiene un carácter subsidiario y a ella solamente cabe acudir ante la imposibilidad material de devolución (S.17-9-2008, rec. 450/2005 y 10-2-2009, rec. 2129/2005), subsistiendo, en todo caso, la posibilidad de añadir la determinación de los daños y perjuicios indemnizables de manera justificada al amparo de los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/92 ( 32 y ss Ley 40/15).
c) En orden a la cuantificación de esa indemnización sustitutoria, se han seguido dos criterios por la jurisprudencia:
1) La fijación de la indemnización al amparo del art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción, que es la que procede en términos estrictamente jurídicos como compensación del derecho del expropiado a obtener la devolución de la finca de que se vio privado ilegalmente, indemnización referida, naturalmente, a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal y que se concreta en la valoración del bien, atendiendo a la privación definitiva que supone la imposibilidad de devolución, cuya liquidación conjunta con la indemnización de daños y perjuicios causados por la actividad ilegal - justificados en los términos que exige la disposición adicional LEF- supone la reparación íntegra de las consecuencias de la ilegal actividad administrativa, por lo que, como señalan las sentencias de 12 de junio de 2012 (rec. 4179/2009) y 27 de junio de 2012 (rec. 3331/2009), sobre la liquidación así practicada no opera el incremento del 25 por ciento.
2) El segundo criterio consistía en determinar la indemnización compensatoria en el importe del justiprecio fijado por el Jurado -impugnado en sede jurisdiccional-, incrementado en un 25%, criterio que se aplicaba a solicitud del interesado y sobre el que la propia jurisprudencia señaló que no era correcto entender, con carácter general, que la indemnización por la vía de hecho haya de cifrarse en el 25% del justiprecio y ello, entre otras razones, porque apreciada una vía de hecho, no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien, al no existir en realidad una auténtica expropiación forzosa. Además, en la determinación de esa indemnización no solo se atiende al valor del bien ("justiprecio"), cuya devolución no es posible, sino que el referido incremento del 25% incluye también la indemnización por la vía de hecho, es decir, por los perjuicios derivados de la ilegal actuación, de manera que se produce una valoración global sin precisar el alcance y naturaleza de los daños, lo que ha llevado a que en recientes sentencias (por todas, la de 26 de abril de 2018, recurso 2046/16), se exigiera, cuando se solicitaba el incremento de 25%, la necesidad de acreditar la concurrencia de los requisitos y condiciones establecidos en el art. 139 de la Ley 30/92 ( 32 y ss Ley 40/15), como igualmente exige a disposición adicional de la LEF.
3) En consecuencia y en congruencia con esa condición de indemnización de daños y perjuicios ha de concluirse, que la viabilidad de la pretensión de indemnización de los mismos, cuando se cuantifican en el 25% del justiprecio anulado, queda subordinada a la acreditación de la concurrencia de los requisitos y condiciones establecidos en el art. 139 de la Ley 30/92 ( 32 y ss Ley 40/15 ), como exige la disposición adicional de la LEF.
SEGUNDO.-Fijación de la interpretación de la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa:
Por todo lo expuesto y en sintonía con nuestras precedentes sentencias hemos de reiterar que la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa en la redacción dada por la Disposición Final Segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, ha de ser interpretada en el sentido de que, sin perjuicio de la devolución del bien ocupado o la fijación de la correspondiente indemnización sustitutoria al amparo del art. 105.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, para el reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado, en caso de nulidad del expediente expropiatorio, de los daños y perjuicios derivados de la actividad anulada, es preciso que se justifique la realidad del daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del art. 139 de la Ley 30/92 ( arts. 32 y ss Ley 40/2015).
TERCERO.- Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:
1.- La interpretación de las normas que se acaba de establecer conduce a la estimación de las pretensiones deducidas por el Abogado del Estado y que precisa en su escrito de interposición del recurso, dado que la interpretación efectuada en la sentencia recurrida no se ajusta a cuanto acabamos de exponer, al reconocer una indemnización de daños y perjuicios por ocupación ilegal -vía de hecho- cuya realidad no se ha justificado y sin que pueda exonerarse dicha exigencia por la presunción de daño moral o aflictivo que la Sala entiende derivado del reconocimiento legal al efecto del 5% en la fijación del justiprecio pues, además de que dicho porcentaje ya se tiene en cuenta al fijar el valor de los bienes ("justiprecio"), si se pretende una indemnización más allá de la prevista en la norma, necesariamente habrá de justificarse esa mayor aflicción o daño moral cuya indemnización se pretende.
En consecuencia y resolviendo el recurso contencioso administrativo interpuesto, procede acoger la estimación parcial efectuada en la sentencia recurrida, salvo en la fijación de la indemnización, que deberá reducirse en la cantidad correspondiente al incremento del 25%...".
miércoles, 6 de noviembre de 2019
Expropiación de senderos
La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de octubre de 2019 considera que "ninguna objeción constitucional puede merecer la posibilidad de que la Ley [balear] 13/2018 declare la utilidad pública e interés social de ciertos fines a los efectos expropiatorios de determinados bienes y derechos", como es el caso de los senderos.
Explica la sentencia que "Las rutas senderistas, conforme a su definición legal, discurren preferentemente por caminos públicos o fincas públicas. Cuando hayan de hacerlo por terrenos privados, la Ley 13/2018 opta por un uso de la potestad expropiatoria que tiene un carácter excepcional o residual, privilegiando los mecanismos de acuerdo o concertación con los particulares (arts. 46.2 y 50.2).
Por otra parte, en el caso de los planes, su finalidad de utilidad pública se halla también implícita en su carácter de instrumento de ordenación, tal como dispone la normativa autonómica en la materia, que no ha sido cuestionada.
Por último, frente a lo que sostienen los recurrentes, la declaración legal no priva del control judicial a los eventuales afectados por una expropiación. Por un lado, conforme a la doctrina que se ha expuesto en el fundamento jurídico anterior, no hay obstáculo constitucional a la concreción en abstracto por parte de la legislación sectorial de la utilidad pública o interés social que es consustancial a la expropiación forzosa. Por otro, la declaración general que se ha cuestionado no conlleva que la proyección de esa declaración a los planes y proyectos concretos pueda realizarse al margen de las previsiones del ordenamiento. Por el contrario tal aplicación habrá de producirse mediante una actuación administrativa que permite la correspondiente reacción de los propietarios afectados, a fin de que la jurisdicción ordinaria pueda controlar si, en un caso concreto y atendiendo a sus específicas características, se ha hecho un uso lícito de aquella previsión legal. En suma, la norma persigue un fin constitucionalmente legítimo para el interés general y, a la vez, permite al interesado la posibilidad de impugnar la actuación administrativa correspondiente".
miércoles, 14 de agosto de 2019
Aplicación de la expropiación por ministerio de la Ley a redes supramunicipales
Quien soporta una expropiación pueda, excepcionalmente, tener una actitud
activa, reclamando que se le expropia. Es el caso del expediente de justiprecio
“por ministerio de la ley” urbanísticas, de suerte que, aun cuando la
Administración no incoe el oportuno expediente, el interesado pueda tenerlo por
incoado “por ministerio de la ley”, presentando su hoja de aprecio. Si la
propiedad del suelo carece de aprovechamiento urbanístico y su terreno está
destinado a redes públicas no está obligado a permanecer en esa situación indefinidamente,
de modo que si no le expropian u obtienen el suelo de otra manera, puede pedir
que le expropien y le paguen un justiprecio (justiprecio de la expropiación por
ministerio de la ley sobre el que ya hemos tratado).
Ello venía previsto por el art. 69.1 de la LS 1976 para el caso de terrenos
no edificables ni sujetos a cesión, en los cuales, una vez transcurridos cinco
años desde la aprobación del plan sin llevarse a efecto la expropiación, “el
titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración
competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio”, de suerte
que, “si transcurrieren otros dos años desde el momento de efectuar la
advertencia”, “el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de
aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte,
podrá aquél dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación, que fijará el
justiprecio”, atendiendo “al momento de la iniciación del expediente de
justiprecio por ministerio de la Ley, y los intereses de demora se devengarán
desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación”.
En esta misma línea, cabe citar, por ejemplo, el art. 94 de la Ley del
Suelo de la Comunidad de Madrid, de 17 de julio de 2001, conforme al cual
“cuando proceda la expropiación del suelo destinado a redes públicas de
infraestructuras, equipamientos y servicios públicos deberá tener lugar dentro
de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento urbanístico que
legitime la actividad de ejecución”. “Transcurrido el plazo previsto en el
número anterior sin que la expropiación haya tenido lugar, el propietario
afectado o sus causahabientes podrán interesar de la Administración competente
la incoación del procedimiento expropiatorio. Si un año después de dicha
solicitud la incoación no se hubiera producido, se entenderá iniciado el
procedimiento por ministerio de la Ley, pudiendo el propietario o sus
causahabientes dirigirse directamente al Jurado Territorial de Expropiación a
los efectos de la determinación definitiva del justiprecio”. Podemos citar
también, en este mismo sentido y entre otros preceptos autonómicos, el art. 108
de la Ley catalana del Urbanismo, Texto Refundido de 26 de julio de 2005.
Ahora bien, se puede plantear si este sistema es solo aplicable a
expropiaciones urbanísticas para redes locales o generales municipales o bien
es admisible también para redes supramunicipales siempre que los terrenos estén
así adscritos en el planeamiento urbanístico.
Pues bien, la Sentencia del Tribunal
Supremo de 1 de julio de 2019 (RC 3036/2016) afirma la aplicación de la
expropiación por ministerio de la ley, actuando el Ayuntamiento como
Administración expropiante, aun cuando se trate de redes supramunicipales, de
titularidad autonómica o estatal, y nos ilustra así:
“debemos tener en cuenta la finalidad de la institución, como se
expone en la sentencia de instancia con cita de la jurisprudencia de esta Sala,
de la expropiación en su modalidad de imponerse su exigencia por el propietario
a la Administración, que tiene como fundamento el hecho de que ya el mismo
planeamiento municipal fija la necesidad de dicha expropiación, si bien no la
impone directamente, sino que la deja al criterio de la Administración que debe
ejecutar el planeamiento; por ello deberá concluirse que la " causa expropiandi ", la
finalidad que exige toda expropiación, no es otra que el planeamiento, no la
específica finalidad del sistema general a que se destinen los terrenos. Y así
sucede con cualquier otro sistema de esa naturaleza como pueda ser el educativo
o el religioso, por ejemplo, y ello sin perjuicio de que el planeamiento
condiciones un concreto servicio. Y si la " causa expropiandi " se genera con la mera aprobación del
planeamiento, es indudable que esa concreta determinación que impone ha de ser
ejecutada por la Corporación local, que si bien no es en exclusiva la que lo
aprueba, si es el que tiene la iniciativa y su protagonismo más decisivo. Ha de
concluirse de lo expuesto que la Administración expropiante no podía ser otra
que el Ayuntamiento que incluyó dicho sistema en su planeamiento y, por tanto,
era quien estaba obligada, en primer lugar, si no a ejecutar el sistema general
en el plazo que se establecía en el planeamiento, si a garantizar a los
propietarios a quienes se les imponía la condición de que sus terrenos quedaban
excluidos del proceso de transformación y vinculados a un sistema general, que
deberían ser expropiados en el plazo establecido en el planeamiento al efecto
y, en todo caso, que el régimen de esos terrenos quedaba sometido al régimen
general previsto en la norma urbanística para todos los terrenos vinculados a
los sistemas generales que debieran adquirirse por expropiación; esto es, que
los propietarios puedan instar su expropiación dentro de los plazos que el
Legislador le habilita, sin perjuicio de que la efectiva ejecución del sistema
general previsto se haga en un tiempo diferente, pero que no puede afectar a la
expropiación de los terrenos, porque frente a los propietarios el Ayuntamiento,
al aprobar el planeamiento, asumió el compromiso de proceder a la expropiación
de los mismos, con el fin de que la situación de interinidad que esa propiedad
tienen para su dueño no se demore en el tiempo, como sucede en el caso de
autos, en que los terrenos tienen ese destino dotacional específico, al
parecer, desde hace ya más de cincuenta años, sin que el Ayuntamiento, que era
el competente, haya alterado esas determinaciones,
pero dejando a sus propietarios en esa indefinición de su propiedad, como en el
recurso se denuncia.
…
Y
este Tribunal Supremo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la necesidad
de que sean los Ayuntamientos los que han de proceder a la expropiación de los
terrenos dotacionales que hayan previsto en el planeamiento. En la sentencia de
641/2017, de 6 de abril, dictada en el recurso de casación 2980/2015, precisamente
se había visto obligado un Ayuntamiento a expropiar unos terrenos por
ministerio de la ley para un sistema general que no debía ejecutarse por el
Ayuntamiento expropiante, sino por una Universidad, a la que a posteriori de la
expropiación el Ayuntamiento expropiante exigió el justiprecio pagado con
cesión de los terrenos, exigencia que se ha considerado procedente por la vía
de ser la beneficiaria del sistema general para el que el Municipio reservó los
terrenos y precisamente a instancia de la misma Administración universitaria, por
lo que no podía excluir la obligación de pagar el justiprecio a que se vio
obligado el Ayuntamiento a abonar a los propietarios en su condición de
Administración expropiante”.
martes, 30 de julio de 2019
La omisión de la información pública
A fin de obtener la declaración
de necesidad de ocupación, como requisito para seguir el expediente de
expropiación, se debe, en primer lugar, elaborar una relación de bienes y
derechos afectados (lo que es regulado por los arts. 17 LEF y 16 REF). La
tramitación de la pieza separada de necesidad de ocupación continúa con un trámite
de información pública.
El trámite de información
pública viene regulado por el art. 18
LEF, a cuyo tenor:
“1.
Recibida la relación señala en el artículo anterior, el Gobernador Civil abrirá
información pública durante un plazo de quince días.
2. Cuando
se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relación habrá de
publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en el de la provincia respectiva
y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiere,
comunicándose además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a
expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios”.
La LEF configura el trámite de
información pública como un requisito fundamental del procedimiento, que se
acordará por el Gobernador Civil (hoy Delegado o Subdelegado del Gobierno)
"o de la autoridad competente en cada caso", como aclara el art.17.1
REF.
Existen, con todo, supuestos de normas
sectoriales que contienen declaraciones implícitas de utilidad pública y
necesidad de ocupación. Ahora bien, como
expone ESCUIN PALOP, “la regularidad del sistema se basa, evidentemente, en la
existencia de proyecto identificativo de los bienes y derechos objeto de la
expropiación y la realización del correspondiente trámite de información pública,
previo a la aprobación del proyecto, con las mismas garantías que el
establecido por la Ley de Expropiación Forzosa”, con cita de la Sentencia del
Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1997 (RJ 2291) que, en un supuesto en que se
adoptó el correspondiente acuerdo sin dar ocasión a los propietarios afectados,
a través del trámite de audiencia, ni a los eventuales interesados, a través
del trámite de información pública, de oponerse al proyecto y su localización,
declara que “la infracción cometida tiene suficiente transcendencia como para
justificar un pronunciamiento anulatorio. La audiencia posterior de los
propietarios no es suficiente para subsanar la falta de audiencia previa a la
aprobación del proyecto, pues la decisión municipal de aprobación definitiva es
una decisión dotada de un amplio grado de discrecionalidad, especialmente en
cuanto a la ubicación del matadero en uno o en otro lugar de la población”.
En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de
octubre de 2002 (Ar. 10186), al paso que también recuerda la necesaria
sumisión del proyecto, en su caso, al trámite de evaluación ambiental y la
nulidad del mismo en caso contrario (F.J. 3º), afirma, en su fundamento
jurídico segundo:
“La
omisión del trámite de información pública del Proyecto de Obras aprobado con
fecha 27 de julio de 1990 por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo,
determina la concurrencia en el expediente expropiatorio de un defecto o vicio
procedimental trascendente, determinante de la nulidad de actuaciones
pretendida en la demanda, pues la aprobación de los Planes y Proyectos, exige
la previa información pública, prevista y establecida en tesis general en el
artículo 18 de la Ley de Expropiación Forzosa para poder resolver
posteriormente en orden a la necesidad de ocupación, cual se determina en el
artículo 20 del propio texto legal, pues sólo a través de aquélla tienen los
interesados la posibilidad de discutir la localización de la obra efectuada por
la Administración y proponer en su caso, alternativas, sin que la norma inserta
en el artículo 52.1ª altere la constatada exigencia legal, reiterada en los
artículos 56.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación y 10.4 de la Ley de
Carreteras 25/1988, de 29 de julio, aplicable al caso actual, habida cuenta que
hasta el 30 de octubre de 1988 no se ordenó a la Demarcación de Carreteras la
redacción del correspondiente Proyecto, aprobado por resolución de 27 de julio
de 1990, en la que al propio tiempo se ordena la incoación del expediente
expropiatorio, debiendo finalmente advertir, que el criterio expuesto no es
sino reiteración del que venimos uniformemente proclamando en esta Sala (por
todas, sentencias de 27 de enero de 1996 [RJ 1996, 1689] y 24 de julio de 2001
[RJ 2001, 5409]) y que la doctrina que se recuerda en el fundamento tercero de
la sentencia recurrida en orden a la «moderación con que ha de ser aplicada la
teoría jurídica de las nulidades...», deviene de todo punto inaplicable en
supuestos como el presente en que resultan concurrentes defectos, ciertamente
trascendentes en cuanto susceptibles de causar indefensión, al no poder rebatir
la solución adoptada por la Administración, cuya actuación definitiva será por
tanto y en suma ilegal y equiparable a la vía de hecho, todo lo cual determina
la procedencia del primer motivo casacional que hemos enjuiciado.
En esta misma línea y de
forma más prolija, la Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de diciembre de 2006 (Rec.
2565/2002 s.4ª), entre otras recaídas sobre la expropiación de la R3, dice:
“CUARTO.‑ Una vez que se han desestimado las cuestiones de naturaleza
procesal, procede seguir con el estudio de las alegaciones referidas a la
nulidad del procedimiento expropiatorio. El demandante solicita la declaración
de nulidad de dicho proceso expropiatorio llevado a cabo por entender que se
han producido omisiones de trámites esenciales, en concreto el no estar
declarada la necesidad de ocupación y la falta del trámite de información
pública previsto en los arts. 17 y 18 de la Ley de Expropiación Forzosa respecto
a la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación y al propio
proyecto de trazado, alegando que el trámite de información pública llevado a
cabo en cuanto a los estudios informativos no puede sustituir aquel otro
esencial del propio proyecto de trazado, con cita de la normativa de carreteras
que obra en su escrito de demanda y conclusiones.
Entiende la Abogacía del Estado que constando que la Orden de Ministerio de
Fomento de 26 de mayo de 1997 (BOE de 4 de junio) declaró urgente y de
excepcional interés público las actuaciones en materia de carreteras incluidas
en los anexos de la misma
Orden , entre las que se encuentra la citada nueva autopista
de peaje radial Madrid‑Levante (R‑3) tramo Madrid‑Arganda (40 Kilómetros )",
acordando su ejecución al amparo del artículo 14.2 del Real Decreto 181211994,
de 2 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, se
ha cumplido con el trámite de declaración de necesidad de ocupación. Sin
embargo, entiende el Tribunal que no es suficiente con el cumplimiento de este
trámite, ya que la declaración de necesidad de ocupación de bienes concretos
debe haber sido precedida por la posibilidad de que los interesados hayan
podido manifestar su parecer sobre el acierto de la decisión de la
Administración, para lo que debe conceder trámite de información pública. Esa
es la razón por la que la ley conecta ambas cuestiones: la aprobación del
proyecto lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y ello es así
por cuanto se ha sometido a información pública el proyecto de trazado. Pues
bien, en este caso, el proyecto de trazado se aprobó el 14 de marzo de 2000 por
la Dirección General
de Carreteras sin que previamente se hubiera sometido a información pública,
tal y como se reconoce en la fase probatoria por el propio Ministerio de
Fomento. Y es esa aprobación del proyecto la que lleva implícita la declaración
de necesidad de ocupación, y no la declaración de urgente y de excepcional
interés público que tuvo lugar el 26 de mayo de 1997. De ahí que determinar si
se ha cumplido el trámite de información pública es esencial para resolver si
la aprobación del proyecto es conforme a derecho y si la declaración de
necesidad de ocupación se ha llevado a cabo de modo correcto.
La Abogacía del Estado sostiene que el trámite de información pública de
los arts. 17 y 18 de la Ley de Expropiación Forzosa se entiende cumplido, en
los casos de expropiaciones urgentes como las que aquí nos ocupa, con el mismo
acuerdo de expropiación urgente ex art. 52.1 Ley de Expropiación Forzosa.
El art. 7.1 de la Ley 2511.988 de Carreteras y el art. 22.1 c) de su
Reglamento definen del siguiente modo el Estudio Informativo (apartado c):
"Consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la
carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información
pública que se incoe en su caso. » Y de este otro al Proyecto de trazado en el
art. 7.1 J) de la Ley y en el art. 22.1.f) del Reglamento: Es la parte del
proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo, así
como la definición concreta de los bienes y derechos afectados.» Añadiendo el
art. 28. 1. b) párrafo 20 del Reglamento, al referirse al contenido del
proyecto de trazado que "Entre los anexos figurarán los documentos
necesarios para promover las autorizaciones administrativas previas a la
ejecución de las obras y la relación concreta euros individualizada de los
bienes y derechos afectados, con la descripción material de los mismos en plano
parcelario. "
Pues bien, tal y como sostiene el demandante, de los preceptos normativos
antes expuestos resulta clara la diferencia entre la finalidad que cumplen los
estudios informativos y el proyecto de trazado, los primeros simplemente
destinados a definir en líneas generales del trazado de la carretera, mientras
que no es sino mediante el proyecto de trazado en el que se individualizan y
concretan los bienes y derechos afectados, habida cuenta que dispone el art.
8.1 de la Ley de Carreteras “la aprobación de los proyectos de carreteras
estatales implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de
urgente ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a
los fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación
de servidumbres. "
Afirmado lo anterior debe resolverse sobre la cuestión aquí planteada, a
saber, si la omisión del trámite de información pública del proyecto de
trazado, constituyó o no una actuación administrativa conforme a Derecho. Para
dar una adecuada respuesta, deben diferenciarse los requisitos que a estos
efectos señala la normativa de carreteras (art. 32 y siguientes del
Reglamento), sobre la necesidad de someter a información pública los estudios
informativos y en su caso, de los proyectos de trazado en el siguiente caso:
'No obstante, en el caso en que, siendo necesario un estudio informativo, las
circunstancias concurrentes aconsejen que su función se asuma por un
anteproyecto, proyecto de trazado o de construcción, éste se someterá a
información pública en la misma forma y con el mismo régimen jurídico que si de
un estudio informativo se tratara." (art. 34.3). Que en este caso,
reiteramos, a efectos de la normativa de carreteras, no resultaba preciso el
cumplimiento de los requisitos de publicidad que se exigen a efectos del
proceso de expropiación forzosa. Esto se debe a que el objeto de la información
pública de los estudios informativos lo es en el sentido que "Las
observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que
justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la
concepción global de su trazado (artículo 10.4, párrafo primero)", por lo
que resulta imprescindible determinar si existe o no obligación de someter a
información pública el proyecto de trazado (único que contiene la relación
concreta euros individualizada de los bienes y derechos afectados por el proyecto
expropiatorio urgente que se inicia con su aprobación) a los efectos
expropiatorios. La respuesta viene dada por el art. 56 del Reglamento de
Expropiación Forzosa, según el cual "1. El acuerdo en que se declare la
urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar
debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que, en su caso,
justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley y
conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al
proyecto de obras del en que se determina, así como al resultado de la
información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo
de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se
trate. 2. En estos casos no será procedente recurso alguno, pero los
interesados, una vez publicada la relación y hasta el momento del levantamiento
del acta previa, podrán formular por escrito ante el Organismo expropiante,
alegaciones a los solos efectos de subsanar posibles errores que se hayan
padecido al relacionar los bienes afectados por la urgente ocupación. »
Así pues, si bien en el presente caso la información pública del proyecto
de trazado no era necesaria por imposición legal derivada de la Ley de
Carreteras, de ello no se deriva la omisión de tan esencial trámite a los
efectos del proceso expropiatorio por un plazo de quince días (así lo exigen en
proyectos expropiatorio de urgencia las SSTS de 29 de marzo de 1.996 y 19 de
enero de 1.999), sin que tal omisión pueda ser sustituida, de un lado, ni por
la información pública de los estudios informativos, ni de otro por la ofrecida
en la resolución de convocatoria al levantamiento de actas previas, posterior a
la aquí omitida (art. 56.2 REF) y con una limitación de alegaciones importante,
a saber, para subsanar posibles errores en la relación de bienes y derechos
afectados, que en modo alguno permitió al demandante oponerse a la concreta
necesidad de ocupación de su parcela y/o a la extensión de la superficie
afectada. Por todo ello, resultando esencial dicho trámite de información
pública y habiendo sido omitido, lo que ciertamente causó indefensión material
al recurrente, quien en modo alguno pudo articular alegaciones frente a la
concreta necesidad de ocupación de la finca en la forma en que se hizo, esta
alegación del recurrente debe prosperar.
Es evidente que para que la aprobación de proyectos de obras pueda surtir
los consiguientes efectos expropiatorios implícitos, es requisito indispensable
que en el proyecto figure la relación concreta euros individualizada de los
bienes y derechos afectados, con la descripción material de los mismos en
planos de planta y parcelario, siendo igualmente requisito necesario, desde el
punto de vista procedimental, e/ de que, tras la redacción del proyecto, se
produzca la aprobación técnica ' la sujeción al trámite de información pública
y la aprobación definitiva por el órgano competente. Si el proyecto no reúne
los anteriores requisitos no puede considerarse implícita en su aprobación la
declaración de necesidad de ocupación, en cuyo caso el acuerdo de necesidad de
ocupación habrá de dictarse con posterioridad siguiendo el procedimiento
ordinario. En definitiva, sea expreso o tácito, el acuerdo de necesidad de
ocupación inicia el expediente expropiatorio y ha de notificarse
individualmente a cuantas personas aparezcan como interesadas en el
procedimiento, la omisión o inconcreción de la referida relación en cuanto
impide entenderse con los que han de ser parte en el expediente expropiatorio y
la posterior ocupación de sus bienes o adquisición de sus derechos, deben
calificarse, tal y como autoriza el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa,
como vía de hecho.
En suma, aquellos proyectos que conlleven la
declaración implícita de utilidad pública deben haber superado, para producir
válidamente dicho efecto, un trámite de información pública, en aras a dotar al
expropiado de las mismas garantías que en el procedimiento común le reporta la
información pública del art. 18 LEF.
Especial relevancia tiene la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2008 (RJ 2364). En
la misma se puede leer:
“En relación a la supuesta vía de
hecho en que habría incurrido la Administración, el Tribunal "a quo"
razona apreciando esta al considerar que el sometimiento a información pública
del Estudio informativo, no puede suplir la ausencia de dicho trámite respecto
al Proyecto de trazado en cuanto es este el que contiene la relación concreta e
individualizada de los bienes y derechos afectados por el procedimiento
expropiatorio urgente, y al no haberse sometido a información pública en su
momento el Proyecto de trazado que contenía aquella relación individualizada,
se habría generado indefensión al expropiado, apreciando por todo ello una vía
de hecho en la actuación de la Administración que motiva en los siguientes
términos remitiéndose al art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa, en
relación con el art. 8.1 de la Ley de Carreteras.
Afirmado lo anterior debe
resolverse sobre la cuestión aquí planteada, a saber, si la omisión del trámite
de información pública del proyecto de trazado, constituyó o no una actuación
administrativa conforme a Derecho. Para dar una adecuada respuesta, deben
diferenciarse los requisitos que a estos efectos señala la normativa de
carreteras (art. 32 y siguientes del Reglamento), sobre la necesidad de someter
a información pública los estudios informativos y en su caso, de los proyectos
de trazado en el siguiente caso: "No obstante, en el caso en que, siendo
necesario un estudio informativo, las circunstancias concurrentes aconsejen que
su función se asuma por un anteproyecto, proyecto de trazado o de construcción,
éste se someterá a información pública en la misma forma y con el mismo régimen
jurídico que si de un estudio informativo se tratara" (art. 34.3). Que en
este caso, reiteramos, a efectos de la normativa de carreteras, no resultaba
preciso el cumplimiento de los requisitos de publicidad que se exigen a efectos
del proceso de expropiación forzosa. Esto se debe a que el objeto de la
información pública de los estudios informativos lo es en el sentido que
"Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias
que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la
concepción global de su trazado (artículo 10.4, párrafo primero)", por lo
que resulta imprescindible determinar si existe o no obligación de someter a
información pública el proyecto de trazado (único que contiene la relación
concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por el proyecto
expropiatorio urgente que se inicia con su aprobación) a los efectos expropiatorios.
La respuesta viene dada por el art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa,
según el cual "1. El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de
bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado con la
exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional
procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley y conteniendo referencia
expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al proyecto de obras en que se
determina, así como al resultado de la información pública en la que por
imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los
afectados por la expropiación de que se trate. 2. En estos casos no será
procedente recurso alguno, pero los interesados, una vez publicada la relación
y hasta el momento del levantamiento del acta previa, podrán formular por
escrito ante el Organismo expropiante, alegaciones a los solos efectos de
subsanar posibles errores que se hayan padecido al relacionar los bienes
afectados por la urgente ocupación."
Así pues, si bien en el presente
caso la información pública del proyecto de trazado no era necesaria por
imposición legal derivada de la Ley de Carreteras, de ello no se deriva la
omisión de tan esencial trámite a los efectos del proceso expropiatorio por un
plazo de quince días (así lo exigen en proyectos expropiatorio de urgencia las
SSTS de 29 de marzo de 1996 [ RJ 1996, 2628]
y 19 de enero de 1999 ), sin que tal omisión pueda ser sustituida, de un
lado, ni por la información pública de los estudios informativos, ni de otro
por la ofrecida en la resolución de convocatoria al levantamiento de actas
previas, posterior a la aquí omitida (art. 56.2 REF) y con una limitación de
alegaciones importante, a saber, para subsanar posibles errores en la relación
de bienes y derechos afectados, que en modo alguno permitió al demandante
oponerse a la concreta necesidad de ocupación de su parcela y/o a la extensión
de la superficie afectada. Por todo ello, resultando esencial dicho trámite de
información pública y habiendo sido omitido, lo que ciertamente causó
indefensión material al recurrente, quien en modo alguno pudo articular
alegaciones frente a la concreta necesidad de ocupación de la finca en la forma
en que se hizo, esta alegación del recurrente debe prosperar.
La consecuencia jurídica derivada
de lo anteriormente afirmado, como consecuencia de haberse estimado la petición
de nulidad del procedimiento por omisión del trámite de información pública y,
también por ello, del de declaración de necesidad de ocupación, como solicita
el recurrente, consistirá en una indemnización de daños y perjuicios habida
cuenta la imposibilidad material de restituir el terreno a su propietario, que
consistirá, según reiterada jurisprudencia sobre la materia, en el importe del
justiprecio que se señale incrementado en un 25% más de su valor por la ilegal
ocupación, así como los intereses legales de tal cantidad desde la fecha de la
ocupación (11 de octubre de 2000) hasta su completo y efectivo pago. Por ello
no puede aceptarse la petición de la parte recurrente de que esta indemnización
sustitutoria sea del duplo del importe del justiprecio fijado por el Jurado
Provincial de Expropiación Forzosa.".
Posteriormente, la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo, el 15 de octubre de 2008
(RJ 5736), se ocupa de esta cuestión en sus fundamentos de Derecho quinto y sexto:
“QUINTO
En relación con la supuesta vía de hecho en que habría incurrido la
Administración, el Tribunal de instancia razona en la sentencia recurrida
apreciando ésta, al considerar que el sometimiento de información pública del
estudio informativo no suple la ausencia de dichos trámites respecto al proyecto de trazado,
en cuanto es éste el que contiene la relación concreta e individualizada de los
bienes y derechos afectados por el procedimiento expropiatorio urgente, y, al
no haberse sometido información pública en su momento el proyecto de trazado que contenía
aquella relación individualizada, se habría generado indefensión al expropiado,
apreciando, por todo ello, una vía de hecho en la actuación de la
Administración que el Tribunal de instancia ha venido razonando en los términos
que seguidamente recogemos en las sentencia recurridas en casación para la
unificación de doctrina a que antes hacíamos referencia, y ello con criterio
que íntegramente esta Sala acepta.
Para dar una adecuada respuesta a
la cuestión suscitada, como el Tribunal de instancia adujo en las sentencia
recurridas para unificación de doctrina y destacamos en el hecho segundo de las
que resuelven dicho recurso <<deben diferenciarse los requisitos que a
estos efectos señala la normativa de carreteras (art. 32 y siguientes del
Reglamento), sobre la necesidad de someter a información pública los estudios
informativos y en su caso, de los proyectos de trazado en el siguiente caso:
"No obstante, en el caso en que, siendo necesario un estudio informativo,
las circunstancias concurrentes aconsejen que su función se asuma por un
anteproyecto, proyecto de trazado o de
construcción, éste se someterá a información pública en la misma forma y con el
mismo régimen jurídico que si de un estudio informativo se tratara" (art.
34.3). Que en este caso, reiteramos, a efectos de la normativa de carreteras,
no resultaba preciso el cumplimiento de los requisitos de publicidad que se
exigen a efectos del proceso de expropiación forzosa. Esto se debe a que el
objeto de la información pública de los estudios informativos lo es en el
sentido que "Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las
circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la
carretera y sobre la concepción global de su trazado (artículo 10.4, párrafo
primero)", por lo que resulta imprescindible determinar si existe o no
obligación de someter a información pública el proyecto de trazado (único que
contiene la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos
afectados por el proyecto expropiatorio urgente que se inicia con su
aprobación) a los efectos expropiatorios. La respuesta viene dada por el art. 56
del Reglamento de Expropiación Forzosa, según el cual "1. El acuerdo en
que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación,
deberá estar debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que,
en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52
de la Ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación
afecta o al proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la
información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo
de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se
trate. 2. En estos casos no será procedente recurso alguno, pero los
interesados, una vez publicada la relación y hasta el momento del levantamiento
del acta previa, podrán formular por escrito ante el Organismo expropiante,
alegaciones a los solos efectos de subsanar posibles errores que se hayan
padecido al relacionar los bienes afectados por la urgente ocupación."
Así pues, si bien en el presente
caso la información pública del proyecto de trazado no era necesaria por imposición legal
derivada de la Ley de Carreteras, de ello no se deriva la omisión de tan
esencial trámite a los efectos del proceso expropiatorio por un plazo de quince
días (así lo exigen en proyectos expropiatorio de urgencia las SSTS de 29 de
marzo de 1996 [RJ 1996, 2628] y 19 de enero de 1999 [RJ 1999, 936]), sin que
tal omisión pueda ser sustituida, de un lado, ni por la información pública de
los estudios informativos, ni de otro por la ofrecida en la resolución de
convocatoria al levantamiento de actas previas, posterior a la aquí omitida
(art. 56.2 REF) y con una limitación de alegaciones importante, a saber, para
subsanar posibles errores en la relación de bienes y derechos afectados, que en
modo alguno permitió al demandante oponerse a la concreta necesidad de
ocupación de su parcela y/o a la extensión de la superficie afectada. Por todo
ello, resultando esencial dicho trámite de información pública y habiendo sido
omitido, lo que ciertamente causó indefensión material al recurrente, quien en
modo alguno pudo articular alegaciones frente a la concreta necesidad de
ocupación de la finca en la forma en que se hizo, esta alegación del recurrente
debe prosperar.>>
SEXTO Por
otro lado, la necesidad de la información pública de la relación de bienes y,
en definitiva, del proyecto de trazado que la debía contener, está
puesta de manifiesto en el documento que la recurrida ha acompañado con
posterioridad a su escrito de interposición y que contiene la Orden Circular
22/07 sobre instrucciones complementarias para tramitación de proyectos de la
Subdirección General de Proyectos, de la Dirección General de Carreteras del
Ministerio de Fomento, que en su Ap. 3 dispone que <<una vez redactado el
correspondiente proyecto
de trazado, y
aprobado provisionalmente, se someterá al trámite de información pública
previsto en el art. 19.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, incluyendo la
relación individualizada de bienes y derechos afectados. Todo ello sin
perjuicio de los trámites de información pública a que eventualmente tuviera
que ser sometido el proyecto en aplicación del art. 10 de la Ley de Carreteras,
o con motivo del procedimiento medio ambiental>>.
Por otro lado, la doctrina que
reflejamos anteriormente, no está en contradicción con la contenida en las
sentencias que el recurrente invoca, ya que, como ponemos de relieve en las
antes citadas sentencias de 27 (RJ 2008, 2364) y 28 de marzo (RJ 2008, 1760) y
30 de abril de 2008 (RJ 2008, 4997), la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de
noviembre de 2004 (RJ 2005, 451), recoge un planteamiento del recurso dirigido
a denunciar la totalidad del procedimiento expropiatorio legalmente establecido
para la aprobación del Proyecto, frente a lo cual, el Tribunal entendió como
acreditado que se siguió dicho procedimiento establecido para la aprobación del
proyecto de T-3-L 2700 Autovía variante de Lleida CN-II de Madrid a Francia,
excluyendo cualquier indefensión del recurrente. Y en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 14 de noviembre de 2000 (RJ 2001, 424) se examina la impugnación del
Acuerdo que manda proseguir expediente expropiatorio de un inmueble sito en
Pozoblanco para su destino a Casa de Cultura, centrándose el debate en la
procedencia del trámite de urgencia y acordando este Tribunal la retroacción de
actuaciones para que se siga el procedimiento ordinario, enjuiciándose en la
Sentencia de 4 de marzo de 2005 (RJ 2005, 3324) la impugnación de Acuerdo del
Jurado, que fija el justiprecio en expropiación, rechazándose la vía de hecho
alegada por cuanto no se aprecian irregularidades de entidad suficiente como
para acordar la nulidad de lo actuado y, además, tales irregularidades no
guardan relación con las planteadas por la recurrida, no abordándose, pues, la
relevancia del sometimiento a información pública del Proyecto de trazado como hemos
declarado en Sentencias de 27 (RJ 2008, 2364) y 28 de marzo (RJ 2008, 1760) y
30 de abril de 2008 (RJ 2008, 4997).
Por lo demás, no cabe aceptar la
alegación de la recurrente en casación acerca de la consumación de la actuación
expropiatoria ya que, como más arriba decíamos, ello lo que determinará es la
necesidad de acordar la justa compensación a la privación de la propiedad
consumada por dicha expropiación a través de una vía de hecho, dada la
esencialidad del trámite de información pública acerca de la necesidad de
ocupación, que no puede sustituirse ni por la practicada en relación con los
estudios informativos del Proyecto dado el limitado alcance de dichos estudios,
ni existió respecto al Proyecto
de trazado, ni se cumplió tampoco con la simple convocatoria para
rectificación de errores para el levantamiento del acta de ocupación, generando
al recurrente una evidente indefensión, como en análogos supuestos ha declarado
expresamente la Sentencia de esta Sala de 29 de octubre de 2002 (RJ 2002,
10186) que invoca a su vez como precedente las de 27 de enero de 1996 (RJ 1996,
1689) y 24 de julio de 2001 (RJ 2001, 5409)”.
De estas Sentencias se desprende que el trámite de
información pública del proyecto de trazado en sí mismo no viene exigido por la
Ley de Carreteras, sin embargo sí es indispensable y esencial cuando se trata
de dar publicidad a la relación de los bienes y derechos afectados como
consecuencia de un procedimiento expropiatorio cuando la aprobación del
proyecto lleve implícita la declaración de necesidad de ocupación.
Continúa
esta doctrina la Sentencia del Tribunal
Supremo de 12 de junio de 2012 (RC 4179/2009):
“En efecto, ya
declaró esta misma Sala y Sección, entre otras, en
las sentencias de 28 de marzo de 2012, dictada en el recurso
1679/2009 y en la sentencia de 13 de abril de
2011, dictada en el recurso 6096/2007, que, como criterio general, la omisión
del trámite de información pública comporta la nulidad del procedimiento
expropiatorio, por aplicación del artículo
62.1.ºe) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común; lo que comporta, en pura técnica jurídica,
calificar el procedimiento expropiatorio en tales supuestos como auténtica vía
de hecho [pues] cuando se omite un trámite esencial, como lo es este de
información pública en el procedimiento expropiatorio, ha de asimilarse a
las "actuaciones materiales de la Administración que carecen de la
necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de
cualquier clase" que es como se define aquella institución en la
Exposición de Motivos de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Y en orden a tener
por cumplimentado el mencionado trámite, en las citadas sentencias esta Sala
llega a la conclusión de que ni el Estudio Informativo ni la publicación de una
relación individualizada con las limitaciones que impone el artículo
19.2 º, ya antes referido, pueden servir para tener por cumplimentado
dicha exigencia procedimental”.
La Sentencia
del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 2696/2015), ponente
Excma. Sr. Dña. Inés María Huerta Garicano, nos ilustra:
“SEGUNDO.- Resta por abordar el TERCERO, y último, MOTIVO, por infracción de los arts.
17, 18 y 19 LEF y la jurisprudencia que cita, pues la información pública del
Proyecto ha de ser previa a su aprobación, circunstancia que no concurre, dado
que ese trámite de información pública (BOE de 12 de noviembre de 2008) del
expediente expropiatorio, se abrió estando ya aprobado el Proyecto Básico
constructivo.
Los recurrentes
incurren en el error de considerar que la información pública a la que alude el
art. 18 LEF se refiere al Proyecto constructivo causa de la incoación del/los
expediente/s expropiatorio/s, en el seno del/los cual/es se expropian las
fincas afectas a su ejecución, cuando la que contempla el precepto es la
relativa al expediente expropiatorio y a la relación de bienes y derechos
afectados.
En este caso, como
acredita el Sr. Abogado del Estado (documento nº 5 de los adjuntados a su
contestación de la demanda), en el BOE de 12 de noviembre de 2008, se abrió el
trámite de información pública -por 15 días para alegaciones- del expediente de
expropiación incoado con motivo de la ejecución del "Corredor
Norte-Noroeste de Alta Velocidad. Tramo Valladolid-Burgos, Subtramo: San Martín
de Valvení nudo de Venta de Baños", con relación individualizada de bienes
y derechos afectados, identificación de sus titulares y convocatoria,
individualizada con fecha y hora, al levantamiento de las actas previas de
ocupación, (en este caso 9 de diciembre de 2008), a las que concurrió la
propiedad, alegando cuanto tuvo por conveniente.
No existe infracción
procedimental de clase alguna, ni, desde luego, ningún tipo de indefensión que,
además y en todo caso, no ha sido acreditada por el recurrente (a quien incumbe
la carga procesal de concretarla y probarla), que se ha limitado a una
alegación genérica de indefensión.
No está de más
recordar que, sobre cuestión similar a la aquí planteada, nos hemos pronunciado
ya, entre otras, en sentencia de 21 de julio de 2014 (casación 6054/11), en la
que se decía -en relación con procedimientos expropiatorios, tramitados por vía
de urgencia, para la ejecución de infraestructuras en las que, conforme a la
correspondiente Ley sectorial, la aprobación del proyecto implicaba la
declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación de los bienes,
a efectos de su expropiación-, que < STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de
noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que " el trámite de información pública del
artículo 18 de la Ley de Expropiación en
los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha
sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga
carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá
implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados
posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la
aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida "............................
dicho trámite no queda suplido por el
trámite de información pública que prevén determinadas leyes sectoriales
respecto del proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art.
10.4 de la Ley de Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de
información pública previsto en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce,... cuando el
trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las características generales
de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar
para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la
obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que
los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma
manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del
art. 18 LEF , que sí versa sobre la
relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria............ En
definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los
expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes
y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión
material.
No debe olvidarse
finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están
estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las
actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando
dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa
y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS,
Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la
STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del
conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto>>.
La más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2019 (RC 220/2018), cuya ponente es igualmente la Excma. Sra. Huerta Garicano, aborda dos cuestiones: “
El
objeto del presente recurso, conforme a lo establecido en el auto de admisión,
consiste en determinar, con interpretación de los arts. 17 y 18 LEF, a) si la omisión del trámite de
información pública a que se refieren tales preceptos determina necesariamente
la nulidad del procedimiento expropiatorio, y, b) si existe momento preclusivo para denunciar ese vicio del procedimiento”.
En cuanto a la primera cuestión expone que “a) El art.
18.1 de la LEF , dentro del procedimiento general, prevé, una vez confeccionada
por el beneficiario la relación de bienes y derechos a ocupar, con designación
de sus titulares, su publicación y la apertura de un trámite de información
pública durante quince días para que los afectados puedan formular cuantas
alegaciones -de forma y fondo- estimen pertinentes, y que es distinta de la
información pública que prevé la normativa sectorial en relación con los
Proyectos de obra (salvo que haya habido un trámite equivalente al que regulan
los arts. 18, 19 y 20 de la LEF, pues, en otro caso, habrá de hacerse con
posterioridad a la aprobación del Proyecto, sentencia nº 1078/18), para cuya
ejecución se iniciará el oportuno expediente expropiatorio y que versa
únicamente sobre la oportunidad de la obra no sobre bienes y derechos
concretos, que es a la que se refiere el citado art. 18.1. Es distinta también
de la prevista en el art. 56.2 del Reglamento (expropiaciones urgentes),
limitada a ".................. subsanar posibles errores que se hayan
producido al relacionar los bienes afectados por la urgente necesidad".
El art. 52 LEF -expropiaciones por el procedimiento de
urgencia- no contiene previsión específica al respecto, pero si lo contempla,
como acaba de verse, el art. 56 de su Reglamento, en el que tras decir que el
acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar,
dispone que debe recoger asimismo <<el resultado de la información
pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo de quince
días se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate>>,
siendo unánime e inveterada la jurisprudencia -a título de ejemplo cabe citar,
entre las más recientes, la sentencia nº 277/17 , 2127/16 y las que en ella se
recogen- que considera preceptivo y esencial dicho trámite también en las
expropiaciones urgentes, en cuanto permite a los afectados formular las
alegaciones que estimen convenientes en relación con la expropiación, necesidad
de ocupación, existencia de alternativas de otros bienes, u otras soluciones
más convenientes, y tal exigencia no es solo una previsión legal, sino que
viene impuesta por el propio art. 105 CE , cuya ausencia (salvo muy escasas
excepciones y en atención a los concretos supuestos de hecho concernidos: Ss.
de la extinta Sección Sexta de 6 de marzo de 2012 y 29 de mayo de 2015,
casaciones, respectivamente, 730/09 y 2087/13 ), determina la nulidad del
procedimiento expropiatorio y ello con independencia y al margen de haber
podido formular alegaciones en relación con la rectificación de errores
materiales en la identificación de los bienes reseñados ( arts. 19.2 en
relación con el 17 de la LEF ).
Por consiguiente, este trámite es requisito preceptivo
y esencial en las expropiaciones, siendo válido tanto cuando se produce con
posterioridad a la aprobación del Proyecto causa de la expropiación (sentencia
nº 1078/18), como cuando es simultáneo a la convocatoria para el levantamiento
de las actas previas a la ocupación (sentencia nº 1617/16 y las que en ella se
citan), siempre y cuando el ámbito de las alegaciones del afectado no se vea
limitado (art. 19.2 LEF)”.
En cuanto al momento final para alegar este vicio, la Sentencia añade que “b) Respecto del momento
en el que "precluye" la posibilidad de denunciar este vicio del
procedimiento, esta Sala Tercera, en sentencia de la extinta Sección Sexta de 1
de abril de 2011 (casación 146/07 ) se dice <<que constituye doctrina
reiterada de esta Sala la que en atención a que la nulidad del expediente
expropiatorio acarrea la nulidad de los actos realizados a su amparo, admite la
viabilidad de la impugnación del expediente expropiatorio en los supuestos de
nulidad del mismo por omisión de garantías esenciales, aun cuando el recurso
contencioso administrativo se hubiera interpuesto única y exclusivamente contra
el acuerdo del Jurado que fijó el justiprecio ( Sentencias de este Tribunal de
18 de mayo de 1993 -recurso de apelación 2624/88 -; 11 de noviembre de 1993
-recurso de apelación 9183/90 -; 21 de junio de 1994 -recurso de apelación
6674/91 -: 18 de abril de 1995 - recurso de casación 1785/92 -; 9 de mayo de
1995 -recurso de apelación 2246/90 -; 27 de junio de 2006 -recurso de casación
3247/2003 - y 2 de junio de 2009 -recurso de casación 3603/2005 )>>.
El momento límite, pues, para plantear los vicios del
procedimiento expropiatorio es la firmeza del acuerdo de fijación del
justiprecio”.
De este modo, la sentencia concluye que “Sobre la base de cuanto ha
quedado expuesto, la respuesta a la primera cuestión ( a) ) es que el trámite de información pública, a que se refiere el
art. 18.1 LEF en relación con el art. 56.1 de su Reglamento, es un requisito
preceptivo y esencial en los expedientes expropiatorios, cuya ausencia, según
constante doctrina jurisprudencial, determina, con carácter general, la nulidad
del procedimiento. Respecto de la segunda cuestión (b)), el momento límite para denunciar este vicio del procedimiento
es cuando el acuerdo de justiprecio haya adquirido firmeza”.
Ahora bien, aun cuando sin duda el trámite de
información pública es esencial, el Tribunal Supremo ha admitido que no sea
previo. En este sentido, la Sentencia de 26 junio de 2018 (RC 1182/2017),
ponente Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, contiene los siguientes
razonamientos:
“Ello nos sitúa ante la necesidad de conceder
ese trámite de información pública, y el momento adecuado para ello, en los
procedimientos expropiatorios tramitados por vía de urgencia. La jurisprudencia
ha afirmado que en estos casos el trámite de información pública sigue siendo necesario
aunque no requiere que tenga carácter previo. Así en STS, Sala Tercera, sección
6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que "el
trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los
supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha
sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga
carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá
implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados
posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la
aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida".
Y en la sentencia
STS, Sala Tercera, Sección 6, de 10 de Noviembre del 2009 (Recurso: 1754/2006)
destacábamos que "En cuanto al trámite de información pública sobre la
relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria, es verdad que no está
expresamente previsto para el procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF. No
obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el art. 56 del REF, tras decir
que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a
ocupar, establece que debe recoger asimismo "el resultado de la
información pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo
de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se
trate". Además, esta Sala tiene declarado, en todo caso, que el mencionado
trámite de información pública es preceptivo también en el procedimiento de
urgencia. Así, entre otras, las sentencias de 29 de octubre de 2002 o de 18 de
marzo de 2005. La razón es que sólo mediante ese trámite específico pueden los
afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas".
En esta misma
sentencia recordábamos que dicho trámite no queda suplido por el trámite de
información pública que prevén determinadas leyes sectoriales respecto del
proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art. 10.4 de la Ley de
Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de información pública previsto
en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce, según la citada
sentencia, cuando el trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las
características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas
que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan
sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes
determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender
sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de
información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes
cuya ocupación se considera necesaria. Y por ello también se descartaba que el
trámite previsto en el art. 19.2 LEF sirva para este fin, en cuanto permite
sólo la corrección de errores del proyecto de obras que lleva aparejada la
declaración de necesidad de ocupación, pero no permite alegar nada con respecto
a la necesidad de ocupación misma.
En definitiva, esta
jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la
oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos
afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material.
No debe olvidarse
finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están
estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha
descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción
del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las
posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las
sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000
(Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso:
6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este
punto>>.
En el supuesto que
nos ocupa, por resoluciones de la Dirección General de Infraestructuras
Ferroviarias de fechas 21 de septiembre y 8 de octubre de 2009, se abrieron
periodos de información pública durante un plazo de quince días para que
<<[...] los titulares de los bienes y derechos afectados por la ejecución
de las obras y todas las demás personas o entidades interesadas, puedan
formular por escrito ante este Departamento, las alegaciones que consideren
oportunas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de
Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento para su aplicación>>,
añadiendo que se podrá consultar el anejo de expropiaciones tanto en los
locales del Ministerio de Fomento como en los Ayuntamientos afectados. En estas
mismas resoluciones se añadía <<[...] Del mismo modo se resuelve convocar
a los propietarios de los bienes y derechos afectados, al levantamiento de las
actas previas a la ocupación en el lugar, días y horas que a continuación se
indican>>. Estas resoluciones se publicaron en el BOE de 28 de septiembre
y 16 de octubre de 2009 incorporando una relación de todos los titulares y de
los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, así como en los
demás Boletines Oficiales y periódicos que refiere la sentencia recurrida.
A la vista de estos
documentos y de la jurisprudencia antes apuntada, debemos afirmar que el
trámite de información pública, iniciado inmediatamente después de la
aprobación del proyecto de expropiación y, al que se acompañaba la relación de
los titulares y de los bienes expropiados, tuvo por finalidad conceder a las
partes la posibilidad de formular alegaciones por un plazo de 15 días
<<[...] de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de
Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento>>. Y que los
afectados dispusieron de un trámite de información pública y alegaciones en el
que pudieron plantear cuantas objeciones tuvieron por conveniente respecto de
la utilidad pública, de la necesidad de ocupación y de los bienes y derechos
afectados por el proyecto expropiatorio, sin que la apertura de ese trámite
estableciese limitación alguna al respecto.
En consecuencia, el
recurso debe desestimarse, en cuanto se fundamenta en la ausencia del trámite
de información pública, sin que constituya obstáculo para considerar que sí se
ha cumplido dicho trámite de información pública el que junto al mismo se
convocase a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la
ocupación un mes después, pues el hecho de que se simultanearan ambas
convocatorias (información pública y convocatoria al levantamiento de actas
previas de ocupación), aunque no es deseable y sería preferible que se
acordaran de forma sucesiva, no es generadora de indefensión material ni una
infracción generadora de la nulidad del procedimiento, pues no impidió a las
partes disfrutar del plazo de 15 días para formular alegaciones ni limitó el
alcance de las mismas. Si la precipitación en convocar a los interesados a un nuevo
trámite del procedimiento expropiatorio hubiese impedido el análisis y
resolución de las alegaciones planteadas ello afectaría a las actuaciones
posteriores pero no invalida el trámite previo de información pública y
práctica de alegaciones, sin que ello impida tampoco la posibilidad de
ocupación inmediata de los bienes ( art. 52.1 de la LEF ), careciendo de
trascendencia el que el ordenamiento permita interponer un recurso de alzada,
pues si del resultado de las alegaciones suscitadas hubiese sido necesario
suspender el levantamiento de las actas previas de ocupación ello afectaría a
los que se encontrasen en esta tesitura, pero se trata de una circunstancia
ajena al supuesto que nos ocupa, en el que los afectados no consta que
presentasen alegación alguna sobre la necesidad de ocupación en relación a los
bienes y derechos de los que son titulares.
En el sentido
expresado y en un supuesto análogo al ahora enjuiciado de expropiación de una
infraestructura ferroviaria, en el que se simultaneó el trámite de información
pública y la convocatoria de los interesados para el levantamiento de las actas
de ocupación, nos hemos pronunciado en sentencias de 2 de febrero de 2015
(recurso de casación 2914/2013), 4 de mayo de 2015 (recurso de casación 4407/2012)
y 20 de mayo de 2015 (recurso 1420/2013)”.
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