martes, 23 de enero de 2018

Los convenios que suspendían la adquisición del dominio público debían ser firmados por la Administración



Cuando el beneficiario sea distinto de la Administración a él compete llegar al mutuo acuerdo o convenio expropiatorio, con arreglo al art. 5.2.3ª REF, a cuyo tenor "en el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las siguientes facultades y obligaciones... convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa a que se refiere el art. 24 de la Ley”. Si el beneficiario es una persona privada no es precisa la aprobación por parte de la Administración, toda vez que el procedimiento del art. 25 REF se refiere al supuesto de "la adquisición por mutuo acuerdo con cargo a fondos públicos" y si lo es otra entidad pública corresponderá a sus propios órganos (STS 4-7-1979, RJ 2821). Basta, por tanto, la intervención del beneficiario sin que deba intervenir, además, la Administración, si bien alguna sentencia antigua exige la intervención tanto del beneficiario como de la Administración (STS 13-3-1968, RJ 1290), aunque de lo que trata, realmente, la sentencia es de la exigencia de que intervenga el beneficiario y no sólo la Administración. Queda claro, pues, como reconoce la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2012 (RJ 2012\5524) que la transacción sobre el justiprecio corresponde a la beneficiaria.


Ahora bien, un convenio que afecte a la adquisición de los bienes que han de pasar al dominio público (suspendiendo su adquisición para facilitar la consecución del aprovechamiento urbanístico por los propietarios) tiene que ser firmado, si procediere, por la Administración y no basta la firma del beneficiario, como aclara la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 2017 (RC 1951/2016).

En el asunto del que trae causa dicha sentencia, la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento desestimó el recurso de alzada interpuesto contra otra anterior dictada por la Demarcación de Carreteras del Estado, por la que se ordenaba que no era posible la continuación o renovación de los convenios denominados “Nueva Ciudad del Este” y “Los Ahijones” y se ordenaba la incoación del procedimiento de expropiación para la adquisición de los bienes y derechos necesarios para la ejecución de las obras públicas a que se hacía referencia en dichos convenios.

En dichos convenios, los propietarios expropiados con la beneficiaria cedían el uso de la finca, conservando la propiedad, que se transmitiría dentro del sistema de compensación mediante el proyecto de reparcelación que en su día se aprobase por el Ayuntamiento, de suerte que conservaban los aprovechamientos urbanísticos que pudieran corresponderles en el momento de aprobación definitiva del proyecto de reparcelación.”  Es decir, los convenios celebrados entre beneficiaria de la expropiación y propietarios expropiados, afectaba a la misma transmisión de la propiedad de los terrenos declarados de necesaria ocupación, que no pasarían a la propiedad pública, porque no se verían afectada por el sistema concesional, sino que se imponía sobre ellos una “cesión de uso”, incluso manteniendo la propiedad de los no ocupados directamente por la carretera.

Se declara en ese sentido por la Sala de instancia que “Los convenios urbanísticos firmados tenían por objeto suspender el trámite de los expedientes expropiatorios a la espera del desarrollo urbanístico del sector donde se ubican los terrenos, de modo que los propietarios pudieran verse compensados con estas expectativas urbanísticas. Los propietarios, según el clausulado, conservaban la titularidad dominical privada a la espera de la aprobación definitiva del proyecto de compensación o de reparcelación, momento en el cual recibirían los aprovechamientos inherentes a los terrenos aportados. Todas las partes obtenían alguna ventaja con la firma de los convenios. Los propietarios, la posibilidad de participar en el desarrollo urbanístico del sector y obtener, de este modo, una mayor indemnización por sus terrenos; la Administración y la beneficiaria, poder obtener gratuitamente los terrenos y, en su caso, dilatar en el tiempo el pago de los justiprecios… Evidentemente, estos convenios quedaban en papel mojado si no se procedía a la sectorización del suelo y a la aprobación de estos proyectos, que es lo que finalmente ocurrió, pues el desarrollo urbanístico del sector no ha tenido lugar. Por esta razón en los convenios se fijaba una cláusula que limitaba en el tiempo los efectos del convenio si no se aprobaban los instrumentos de planeamiento necesarios. También es importante destacar que el Convenio <<Nueva Centralidad del Este>> sí fue suscrito expresamente por la Administración expropiante, no así el Convenio <<Los Ahijones>>, firmado únicamente por la concesionaria con cada propietario afectado. La Demarcación de Carreteras del Estado no muestra su consentimiento expreso a tales convenios. No existe ninguna resolución administrativa validando los citados convenios.”

La eficacia del convenio quedaba condicionada al desarrollo urbanístico del sector y que, sin éste, el único camino posible era el del procedimiento expropiatorio. Carece de sentido entender la cláusula sexta del convenio en los términos pretendidos por la concesionaria, pues ello llevaría al absurdo de prolongar sine die sus efectos aun cuando fuera evidente que los terrenos no iban a ser urbanizados.
 
Los convenios fueron celebrados entre propietarios y concesionaria-beneficiaria de la expropiación, sin intervención alguna de la Administración expropiante. Pero esos pretendidos convenios no se limitaban a la mera adquisición de los terrenos declarados de necesaria ocupación para la construcción de la carretera, sino que en sus cláusulas se establecían condiciones que afectaban de manera especial a la propia naturaleza de esa afectación, no solo de los terrenos directa y expresamente ocupados por la carretera, sino a su zona de influencia, de tal forma que, en puridad de principios, no se adquiría la propiedad de los terrenos por la Administración, y por esta de manera inmediata por la concesionaria que lo hacía en nombre de aquella, conforme cabe concluir de lo establecido, precisamente en el artículo 17 de la Ley de 1972. Muy al contrario, lo que se había pactado es un a modo de cesión de uso para la construcción de la carretera. Se alteraba de tal forma el régimen de la transmisión de la propiedad de los terrenos que la Administración había condicionado como al servicio de la obra pública, no de la concesionaria, que no solo requería el conocimiento y consentimiento de la Administración expropiante, caso de que pudiera otorgarse, sino que requería prácticamente el procedimiento de desafectación de los terrenos dadas las facultades demaniales que se veían afectadas. Es evidente que tan intensa afectación de la esos derechos no pueden quedar purgados, en cuanto a ese consentimiento, por el mero hecho de reflejarse en aquellas actas se hiciese referencia a dichos convenios, que no a su contenido.

No es que la Administración deba aceptar lo pactado entre expropiados y beneficiaria, sino que esos pactos, en su caso, quien debiera haber celebrado, en el mejor de los supuestos, era la Administración dado que afectaba a la declaración de necesidad de ocupación; y quien debiera haber tenido conocimiento sería la beneficiaria, pero no pretender que quien debe llevar el peso de ese pacto deba ser ella con conocimiento, y encima indirecto, por la Administración. En efecto, la posición de beneficiario, de conformidad con lo establecido en los artículos 2 y concurrentes de la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento, se limita al pago del justiprecio, que ella no puede fijar, caso de no existir mutuo acuerdo, ni está en su disponibilidad la tramitación del procedimiento, en especial su duración. Es cierto, como en el recurso se sostiene, que el legislador confiere a la beneficiaria la posibilidad de celebrar convenidos para la fijación del valor de los bienes, pero exclusivamente sobre eso, su fijación y pago. Pero no condicionar dicha fijación a obligaciones que no son de su titularidad, como son las facultades del dominio público adquirido con la expropiación, que no son de la beneficiaria.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado


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