Cuando se valora un bien expropiado sea
en vía administrativa (ante un Jurado o Comisión) o bien en el recurso
contencioso-administrativo posterior, generalmente ha transcurrido cierto
tiempo desde la expropiación, y los valores o las normas aplicables pueden
haber cambiado. Entonces ¿a qué fecha debe atenderse? La cuestión dista de ser
sencilla.
En primer lugar, debemos distinguir las
normas que regulan la expropiación en general y las que determinan el
justiprecio de la expropiación (un expediente autónomo o “pieza separada”
dentro de la expropiación), pues como
significa, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de
2003 (RJ 732), mientras que la normativa aplicable a la expropiación en general
es la que se hallare en vigor en el momento en que se inicia el expediente
expropiatorio, esto es, cuando se adopta el acuerdo de necesidad de ocupación
(que por tanto debe cumplir la ley entonces vigente), la valoración de los
terrenos se fija en atención a la fecha en que comienza el expediente o
pieza separada de justiprecio (por expreso mandato del art. 36 LEF), que es,
normalmente, el momento en que se requiere al propietario expropiado a fin de
que alcance un mutuo acuerdo o presente su hoja de aprecio.
A su vez hay otras cuestiones
afectadas por una fecha u otra, como son las relativas a la situación física y
urbanística del bien expropiado (p.ej. si estaba o no sectorizado o
delimitado por el planeamiento) y al momento al que
hay que atender para determinar los valores aplicables (rentas agrarias,
costes de construcción, precios de venta, etc.). A este respecto, algunas
sentencias, cuyo criterio compartimos, toman la fecha del inicio del expediente
de justiprecio no solo para determinar las normas relevantes para la valoración
sino también para la valoración misma en cuanto al planeamiento en vigor
o datos de hecho (Cfr. STS 1 y 12-7-2002, RJ 6301 y 7990), pero no existe un
criterio único.
Lo cierto es que los criterios
jurisprudenciales no son siempre coincidentes, y son modulados a menudo para
evitar un perjuicio al expropiado. Generalmente se ha pensado que
retrotraer la valoración perjudica al expropiado, pues los valores tienden a
subir, pero tal cosa no siempre sucede así y, de hecho, en la reciente crisis
inmobiliaria los valores han bajado en el transcurso de los años (con lo que
posponer la valoración aquí perjudica y no beneficia al expropiado). Por otro
lado, los cambios en la normativa de valoraciones se producen a menudo en
detrimento del expropiado.
Pues bien, en
primer lugar, por lo que se refiere a la normativa aplicable,
en supuestos de cambio de leyes, la Jurisprudencia atendió a la norma
vigente al comienzo de la expropiación, para beneficiar al expropiado, cuando
entró en vigor la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico de 1990 (que, en
general, reducía el justiprecio), de modo que si la expropiación comenzó al
amparo de la ley anterior, dicha norma seguía siendo la aplicable aun cuando el
expediente de justiprecio se abriese vigente ya la Ley de 1990. En este
sentido, podemos citar las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de mayo y 26
de octubre de 1999 (RJ 7276 y 9333), de 18 y 22 de mayo de 2000 (RJ 644 y 5981)
y 18 de marzo de 2003 (RJ 3028).
Por el contrario,
en la modificación operada por la Ley de Suelo de 2007 la jurisprudencia,
atendiendo a su disposición transitoria tercera, que hace referencia al inicio
del “expediente” ha optado por aplicar la fecha del inicio del expediente de
justiprecio, de modo que, aunque la expropiación viniera de antes, se debe
estar a dicha Ley si el expediente de justiprecio se inicia bajo su vigencia.
Cabe citar aquí, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2013 (RC 5437/2010),
3 de diciembre de 2013 (RC 1796/2011), 2 de marzo de 2015 (RJ 2015\710) y
18 de mayo de 2015 (RC 459/2013) y 18 de abril de 2017 (RC 3209/2015).
A su vez, el vigente Reglamento de
Valoraciones, aunque se aprueba en el año 2011, y por tanto no resulta vigente
en valoraciones anteriores, puede ser tomado en consideración como pauta
interpretativa de la Ley. Entre otras, lo admite la Sentencia del Tribunal
Supremo de 17 de junio de 2016 (RJ 2016\2770).
Resuelta ya la fecha a aplicar para
determinar la normativa aplicable, ¿qué fecha debemos considerar para llevar
a cabo la valoración? En principio, la respuesta, conforme al art. 36 LEF,
es igualmente la del inicio del expediente de justiprecio. Con él concuerda,
actualmente, el art. 34.2 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015.
Debería quedar
claro, pues, que, como señalaba la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de
septiembre de 1997 (RJ 7387), la valoración se refiere no al momento de
iniciarse el expediente de expropiación sino "con arreglo al valor
que el suelo expropiado tuviese al tiempo de iniciarse el expediente de
justiprecio".
Pero la cuestión
dista de tener un tratamiento uniforme. Así, la Sentencia de 24 de septiembre de 2001 (RJ 9179) cita
como aplicable, por error, “el momento de
iniciarse el expediente expropiatorio”, pero no lo contrapone al de comienzo
de la pieza de justiprecio. Por su parte, la Sentencia de 7 de julio de 2001
(RJ 8004) considera que ha de atenderse a la fecha de firmeza del acuerdo de
necesidad de ocupación salvo que el expediente de justiprecio no se inicie
efectivamente en tal momento, prevaleciendo, una vez más, lo más beneficioso
para el expropiado.
En particular, en las expropiaciones
urgentes, que son prácticamente la totalidad en realidad, se atiende muchas
veces a la fecha de la ocupación. Es cierto que, en las mismas, la fecha de
valoración, en principio, debe ser coincidente o posterior al momento de la
ocupación de la finca expropiada, puesto que según la regla 7ª del art. 52 LEF,
"efectuada la
ocupación de las fincas se tramitará el expediente de expropiación en sus fases
de justiprecio y pago", y es el comienzo del expediente de justiprecio
el que marca la fecha de valoración, de conformidad con el ya citado art. 36
LEF. Por ello, aunque algunas sentencias parezcan referir la valoración al
momento de la ocupación urgente (STS 27 de mayo de 1986, RJ 3006; 19 de
septiembre de 1986, RJ 4773; y 4 de octubre de 2001, RJ 9194, entre otras), en
realidad, que el expediente pueda iniciarse entonces no significa que, de
hecho, se inicie (STS 20 de junio de 1979, RJ 2477), de modo que la fecha de
inicio del expediente no se ha de confundir, necesariamente, con la del acta
previa a la ocupación (STS 24 de marzo de 1986, RJ 1439; y 26 de noviembre de
1987, RJ 8345) ni la ocupación misma (STS 15 de abril de 1986, RJ 1995; y 25 de
septiembre de 1987, RJ 6164).
Ahora bien, si la tardanza en tramitar
el expediente de justiprecio supone un perjuicio para el expropiado porque los
valores bajan y se trata de una demora extraordinaria, tal cosa no puede
perjudicarle. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2001 (RJ
2634), con cita de la anterior de 5 de octubre de 1984 (RJ 5084), considera que
la Administración es responsable de la tardanza en iniciar la pieza de
justiprecio y, por ello, atiende a la fecha del acta previa a la ocupación y no
a la posterior de iniciación del expediente expropiatorio. A nuestro juicio, no
debe entenderse ello como una afirmación general de la aplicación de la fecha
de la ocupación urgente en lugar de la fecha de inicio del expediente de
justiprecio. Insistimos que también en las expropiaciones urgentes es de
aplicación el art. 36 LEF. Lo que sucede es que una demora injustificada en la
iniciación de dicho expediente no puede ser oponible al expropiado, de modo que
si la aplicación de la fecha posterior le perjudica (pero sólo en este caso) no
le es oponible dicho retraso.
Así lo aclara la completa Sentencia de
31 de diciembre de 2002 (RJ 603/2003), Ponente Excmo. Sr. LECUMBERRI MARTÍ, en
su fundamento jurídico cuarto:
“la doctrina de esta Sala que viene
reiteradamente afirmando que «según reiterada jurisprudencia de este Tribunal
Supremo, el tiempo de iniciación del expediente de justiprecio, determinante de
la fecha a la que hay que referir el valor de los bienes a tasar, conforme al
artículo 36.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, tiene lugar a partir del
momento en que se notifica al expropiado el acuerdo de iniciación de las
gestiones para llegar a un mutuo acuerdo o cuando el expropiado recibe el
oficio de la Administración interesándole que formule hoja de aprecio
(Sentencias de 16 de mayo y 19 de noviembre de 1979 [RJ 1807 y 4033], 21
de diciembre de 1984 [RJ 6563], 4 de febrero 1985 [RJ 509] y, más
recientemente 2 y 16 de octubre de 1995 [RJ 7003 y 7105])» (Sentencias de 28 de
mayo y 14 de junio de 1996 [RJ 4524 y 4816]), afirmando en nuestra
Sentencia de 21 de junio de 1997 (RJ 6272) que «tanto el artículo 36.1 de la
Ley de Expropiación Forzosa como la jurisprudencia que lo interpreta
(Sentencias entre otras de 8 de octubre de 1994 [RJ 8740] -recurso de apelación
9129/1991, fundamento jurídico primero- y 15 de febrero de 1997 [RJ 981]
-recurso de apelación 14204/1991, fundamento jurídico cuarto-) exigen que la
valoración de los bienes y derechos expropiados se efectúe con arreglo al valor
que tengan al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, si bien en este
caso, incumpliendo la Administración expropiante lo establecido en el citado
artículo 52.7 de la Ley de Expropiación Forzosa, se inició el expediente de
justiprecio cuatro años después de la ocupación del terreno expropiado. Tal
retraso sin embargo, no puede perjudicar al expropiado, de manera que en el
caso de que el valor de los bienes o derechos ocupados fuese superior en el
momento de la efectiva iniciación del expediente de justiprecio habría que
estar a éste y en el supuesto de ser superior al tiempo en que debió iniciarse
por ministerio de la ley se deberá tener en cuenta ese momento para la
valoración...».
Sin embargo, como hemos indicado, no
faltan sentencias que consideran, erróneamente a nuestro juicio, la fecha de la
ocupación como fecha a la que hay que atender, en principio, para la
valoración, si bien cuando la fecha del inicio del expediente de justiprecio
fuera más favorable para el expropiado (porque los precios suben) atienden a
tal fecha. De este modo, si la Administración demora el inicio del expediente
de justiprecio, "no puede pretenderse que tal circunstancia privilegie al
expropiante remitiendo la valoración a fechas anteriores, con lo cual aquella
sería inactual y pugnaría con las normas y principios inspiradores de la Ley
Expropiatoria" (STS 4 de marzo de 1986, RJ 1439).
En esta línea, la Sentencia del
Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2013 (RC. 4974/2010), considera que la regla
es la fecha de la ocupación, si bien la Administración no puede beneficiarse
del retraso del expediente de justiprecio, y declara:
“Efectivamente, de conformidad con el
artículo 36 LEF , las tasaciones se han de efectuar con arreglo al valor
que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el
expediente de justiprecio, y como el articulo 52.7 LEF establece
que en las expropiaciones tramitadas por el procedimiento de urgencia, tras la
ocupación de las fincas se tramitará el expediente de expropiación en sus fases
de justiprecio y pago, la regla general es la adopción de la fecha inmediata a
la ocupación como momento de referencia para la valoración, pero de hecho ocurre
que en ocasiones el expediente de justiprecio no se inicia en ese momento, por
causa no imputable al expropiado, y por tal razón la jurisprudencia de este
Tribunal ha declarado de forma reiterada, así en sentencias de 24 de
marzo de 1986 (RJ 1986, 1439) y 21 de septiembre de 2010
( RJ 2010, 6704 ) (recurso 4183/06 ), que "si la
Administración demora el inicio del expediente de justiprecio, no puede
pretenderse que tal circunstancia privilegie al expropiante remitiendo la
valoración a fechas anteriores, con lo cual aquella sería inactual y pugnaría
con las normas y principios inspiradores de la Ley expropiatoria", por lo
que en tales casos ha de estarse a la fecha real o efectiva de inicio del
expediente de justiprecio, que las citadas sentencias y otras muchas, como las
de fechas 22 de noviembre de 2010 (RJ 2010, 8621) (recurso
2804/2007 ) y 8 de abril de 2013 (RJ 2013, 3346) (recurso
3826/11 ), sitúan en la fecha del ofrecimiento de fijación del justiprecio de
común acuerdo o del requerimiento al expropiado para que formalice su hoja de
aprecio”.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de abril de 2017 (RC 3209/2015) sostiene que “cuando se revisa una
sentencia que enjuicia un acuerdo de justiprecio, como en el caso de autos,
donde la fecha de inicio del expediente de justiprecio es muy posterior al de
inicio del expediente de expropiación y de la fecha de ocupación”, “los valores
de ese suelo vigentes en la fecha de inicio del expediente de justiprecio, y
ello porque al deferir la valoración a la fecha de inicio del expediente de
justiprecio, lo que se trata de evitar (en supuestos, como el de autos, en los
que la Administración ha demorado injustificadamente la iniciación de la pieza
de justiprecio) es que ese prolongado retraso pueda ocasionar <<un
perjuicio al propietario, que no hará suyo el incremento del precio de los
terrenos durante el tiempo que la Administración retrase la fijación del
justiprecio, y evitar al mismo tiempo que esos incumplimientos proporcionen
también un beneficio a la Administración que retrasó la fijación del valor de
los bienes>> ( sentencia Sección Sexta de esta Sala Tercera nº 1617/2016,
casación 1106/15 ), o, como se dice en la sentencia de la misma Sección de 14
de octubre de 2013 (casación 6897/10 ),<< que la propia inactividad de la
Administración por un prolongado período de tiempo, no pueda perjudicar la
valoración de los bienes, que quedaría de este modo desfasada por causa no
imputable al expropiado>> (en el mismo sentido, sentencias de 22 de
octubre de 2012, casación 6680/09 , o, de 27 de octubre de 2014, casación
174/12 )”.
Pero todavía no hemos terminado con las
fechas a considerar, porque si bien, como dijimos, creemos que la doctrina
correcta es atender de forma unitaria a la fecha del inicio del expediente de
justiprecio (salvo demora extraordinaria del comienzo de éste en perjuicio al
expropiado), y tal referencia puede ser aplicada tanto a la normativa como a la
fecha de referencia valorativa y la situación física y
jurídica a tomar en consideración al tasar el suelo, hay sentencias que
distinguen entre estas dos fechas (referencia valorativa y situación).
Así, la propia Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de abril de 2017 (RC 3209/2015) nos dice que “la situación física
y jurídica de la finca a tomar en consideración es la que tuviera en la fecha
del inicio del expediente de expropiación, (enero de 2000): suelo urbano no
consolidado según nuestras sentencias de 30 de enero , 8 de febrero y 19 de
diciembre de 2012 ( casaciones, respectivamente, 7564/08 , 5642/08 y 1159/10 ),
y, de 5 de marzo de 2013 (casación 3033/10), "foto fija" -ya
inmodificable-“.
En contra, por ejemplo, la Sentencia de 1 de octubre de 1994 (RJ 8306) y dos Sentencias de 10 de mayo de 1996 (RJ 4355 y 4356) consideran que
En esta línea, las Sentencias de 29 de
mayo, 3 de julio y 25 de octubre de 2001 (RJ 5771, 7998 y 9207) estiman
que la valoración del justiprecio debe hacerse a la fecha de iniciación del
justiprecio individualizado, en las condiciones de aprovechamiento o
edificabilidad del terreno establecidas por el planeamiento urbanístico vigente
en ese momento, con independencia del que lo fuere en el momento de la
determinación del sistema de expropiación forzosa.
Afirman igualmente la aplicación de la
clasificación vigente al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio las
Sentencias de 31 de octubre de 2006 (RJ 10073) y 14 y 21 de noviembre de
2006 (RJ 9410 y 9447), incluso a pesar de llevar ello a valorar como no
urbanizable un terreno así clasificado pero expropiado para reserva de
patrimonio público del suelo (parque temático), que se va a destinar claramente
a su urbanización; criterio que nos parece erróneo pues, a pesar de la
clasificación aparente, la realidad es que se trata de un terreno urbanizable.
La verdad es que, como hemos avanzado,
los criterios empleados por el Tribunal Supremo no son siempre coincidentes,
siendo a menudo modulados, especialmente para no perjudicar al expropiado
(aunque no siempre). Así, la Sentencia de 22 de septiembre de 2001 (RJ 9176), si
bien parte de que la fecha de valoración es la del inicio del expediente
expropiatorio, considera que el aprovechamiento urbanístico ha de ser el que
otorgaba al suelo el planeamiento aplicable en el momento del inicio del
expediente expropiatorio, referido al acuerdo de necesidad de la ocupación y
ocupación urgente, línea que parecen seguir las sentencias más recientes
citadas por la de 18 de abril de 2017.
Podemos precisar este punto con la
Sentencia de 27 de septiembre de 2001 (RJ 9549) en el sentido de que, “no obstante lo
anterior, hemos de destacar que en todo caso el aprovechamiento computable es
el del Plan que legitima la expropiación y de otra parte, por si ello no fuera
suficiente no es menos cierto que esta Sala también ha venido señalando que el
retraso en el inicio del expediente de justiprecio imputable a la
Administración nunca puede perjudicar al expropiado. Por tanto aun cuando el
expediente de justiprecio se hubiera iniciado con posterioridad a la entrada en
vigor de un nuevo planeamiento y éste atribuyera un aprovechamiento menor
habría de estarse al establecido en el planeamiento que legitima la
expropiación, máxime cuando la doctrina de esta Sala tiene como objeto evitar
que una actuación abusiva de la Administración frustre los legítimos derechos
de los expropiados”. Por consiguiente, si bien en las expropiaciones no
urbanísticas habría que atender, sin más, al planeamiento vigente a la fecha de
valoración, en las expropiaciones urbanísticas prevalecería, en caso de
discrepancia y en beneficio del expropiado, el planeamiento legitimador de la
actuación.
Francisco García Gómez
de Mercado
Abogado