martes, 8 de noviembre de 2016

Posible nulidad del procedimiento expropiatorio: información pública y actas previas




Traemos hoy aquí la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2016 (RC 1329/2015) que aborda la supuesta vía de hecho en un expediente expropiatorio, y, en particular, admite la simultaneidad del trámite de información pública y la citación para el levantamiento de las actas previas.
 
1.- En primer lugar, la Sentencia recapitula sobre la aplicación al procedimiento administrativo y, en particular, el expediente expropiatorio de la nulidad y la vía de hecho, recogiendo la tesis jurisprudencial de que las infracciones formales solo producen la anulación del acto si producen indefensión y que la vía de hecho supone la ausencia de procedimiento, no la existencia de infracciones formales en el mismo:

“las alegaciones actoras sobre defectos procedimentales de la actuación administrativa son incompatibles con la vía de hecho denunciada: respecto de las fincas expropiadas a los recurrentes, si es que efectivamente lo fueron como consecuencia del proyecto básico de referencia -porque, repetimos, nada se acredita al respecto- hubo procedimiento administrativo y los trámites esenciales se guardaron, por lo que no cabe hablar de omisión total y absoluta de procedimiento que pudiera justificar la existencia de vía de hecho por considerar que dada la entidad y gravedad de los defectos formales el acto administrativo resulta nulo de pleno derecho por aplicación de lo previsto en el artículo 62 de la Ley 30/1.992 sobre Régimen Administrativo y Procedimiento Administrativo Común . Otra cosa es que pudieran apreciarse irregularidades procedimentales que sólo podrían afectar a la eficacia de los actos por la vía de la anulabilidad, prevista en el artículo 63 de la mencionada Ley Procedimental. Pero para que se produzca esa anulabilidad, es presupuesto imprescindible que se hubiese ocasionado indefensión o impidiera al acto producir su fin; circunstancias que no son apreciables en el presente caso, porque esa indefensión ha de considerarse real y efectiva y no meramente formal, en el sentido de que con la irregularidad procedimental se hubiese impedido al interesado hacer alegaciones en defensa de su derecho y aportar las pruebas de las que se crea asistido en justificación de dichas alegaciones. Y esa exigencia, como ya se dijo antes, no cabe apreciarla en el caso de autos, porque ni se concreta ni se utilizaron los trámites que fueron ofrecidos a los expropiados, de lo que cabe concluir que, en el supuesto de admitirse -a los meros efectos del debate suscitado- la irregularidad procedimental, ninguna eficacia tendría para la retroacción del procedimiento, a no ser la pretensión -ahora manifiestamente improcedente- de un aumento del justiprecio que en su día se fijase. Y esa conclusión es relevante, porque al examinar los supuestos de nulidad o anulabilidad de actos administrativos por defectos formales, la Jurisprudencia viene admitiendo una teoría sustancialista conforme a la cual deben evitarse esas declaraciones cuando sea previsible que la Administración, subsanada la irregularidad formal, pueda dictar una resolución de contenido idéntico, por resultar procedente en Derecho.

En conclusión, la vía de hecho denunciada por los recurrentes se fundamenta en supuestos vicios procedimentales que determinarían la nulidad absoluta o inexistencia jurídica de las resoluciones a que se refieren. Y se han expuesto ya suficientemente las razones por las que ni cabe hablar de nulidad de la resolución, ni menos aún de una inexistencia de acto que legitime la ocupación de los terrenos -que es la ejecución material a la que habría de referirse la vía de hecho-, porque en el ámbito del Derecho Administrativo a lo más que podría llegarse es a considerar algún sector doctrinal que esa inexistencia de acto habría de incardinarse en los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contemplan en el artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; declarando el Tribunal Supremo en la Sentencia de 29 de Octubre de 2.010 (recurso de casación 1052/08 ) que la vía de hecho ha de vincularse a la ausencia total y absoluta de procedimiento, sin que sea asimilable a la ausencia de algún trámite que debe reconducirse al procedimiento ordinario de impugnación del concreto acto ( Sentencia de 31 de Octubre de 2.008, recurso de casación 1007/07 )”.
 
2.- En segundo lugar, la Sentencia, recogiendo la Jurisprudencia sobre el carácter esencial de la información pública sobre los bienes y derechos a expropiar, que no se satisface con una información pública prevista en leyes sectoriales que se refieren a un proyecto sin concreción de bienes y derechos a expropiar, admite que la información pública pueda simultanearse con la convocatoria al levantamiento de las actas previas:
 
“Ello nos sitúa ante la necesidad de conceder ese trámite de información pública, y el momento adecuado para ello, en los procedimientos expropiatorios tramitados por vía de urgencia. La jurisprudencia ha afirmado que en estos casos el trámite de información pública sigue siendo necesario aunque no requiere que tenga carácter previo. Así en STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996) dijimos que "el trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida".
 
Y en la sentencia STS, Sala Tercera, Sección 6, de 10 de Noviembre del 2009 (Recurso: 1754/2006) destacábamos que "En cuanto al trámite de información pública sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria, es verdad que no está expresamente previsto para el procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF. No obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el art. 56 del REF, tras decir que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar, establece que debe recoger asimismo "el resultado de la información pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate". Además, esta Sala tiene declarado, en todo caso, que el mencionado trámite de información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia. Así, entre otras, las sentencias de 29 de octubre de 2002 o de 18 de marzo de 2005. La razón es que sólo mediante ese trámite específico pueden los afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas".
En esta misma sentencia recordábamos que dicho trámite no queda suplido por el trámite de información pública que prevén determinadas leyes sectoriales respecto del proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art. 10.4 de la Ley de Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de información pública previsto en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce, según la citada sentencia, cuando el trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria. Y por ello también se descartaba que el trámite previsto en el art. 19.2 LEF sirva para este fin, en cuanto permite sólo la corrección de errores del proyecto de obras que lleva aparejada la declaración de necesidad de ocupación, pero no permite alegar nada con respecto a la necesidad de ocupación misma.
En definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material.
No debe olvidarse finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto>>.
En el supuesto que nos ocupa, por resoluciones de la Dirección General de Infraestructuras Ferroviarias de fechas 21 de septiembre y 8 de octubre de 2009, se abrieron periodos de información pública durante un plazo de quince días para que <<[...] los titulares de los bienes y derechos afectados por la ejecución de las obras y todas las demás personas o entidades interesadas, puedan formular por escrito ante este Departamento, las alegaciones que consideren oportunas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento para su aplicación>>, añadiendo que se podrá consultar el anejo de expropiaciones tanto en los locales del Ministerio de Fomento como en los Ayuntamientos afectados. En estas mismas resoluciones se añadía <<[...] Del mismo modo se resuelve convocar a los propietarios de los bienes y derechos afectados, al levantamiento de las actas previas a la ocupación en el lugar, días y horas que a continuación se indican>>. Estas resoluciones se publicaron en el BOE de 28 de septiembre y 16 de octubre de 2009 incorporando una relación de todos los titulares y de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, así como en los demás Boletines Oficiales y periódicos que refiere la sentencia recurrida.
A la vista de estos documentos y de la jurisprudencia antes apuntada, debemos afirmar que el trámite de información pública, iniciado inmediatamente después de la aprobación del proyecto de expropiación y, al que se acompañaba la relación de los titulares y de los bienes expropiados, tuvo por finalidad conceder a las partes la posibilidad de formular alegaciones por un plazo de 15 días <<[...] de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento>>. Y que los afectados dispusieron de un trámite de información pública y alegaciones en el que pudieron plantear cuantas objeciones tuvieron por conveniente respecto de la utilidad pública, de la necesidad de ocupación y de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, sin que la apertura de ese trámite estableciese limitación alguna al respecto.
En consecuencia, el recurso debe desestimarse, en cuanto se fundamenta en la ausencia del trámite de información pública, sin que constituya obstáculo para considerar que sí se ha cumplido dicho trámite de información pública el que junto al mismo se convocase a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación un mes después, pues el hecho de que se simultanearan ambas convocatorias (información pública y convocatoria al levantamiento de actas previas de ocupación), aunque no es deseable y sería preferible que se acordaran de forma sucesiva, no es generadora de indefensión material ni una infracción generadora de la nulidad del procedimiento, pues no impidió a las partes disfrutar del plazo de 15 días para formular alegaciones ni limitó el alcance de las mismas. Si la precipitación en convocar a los interesados a un nuevo trámite del procedimiento expropiatorio hubiese impedido el análisis y resolución de las alegaciones planteadas ello afectaría a las actuaciones posteriores pero no invalida el trámite previo de información pública y práctica de alegaciones, sin que ello impida tampoco la posibilidad de ocupación inmediata de los bienes (art. 52.1 de la LEF ), careciendo de trascendencia el que el ordenamiento permita interponer un recurso de alzada, pues si del resultado de las alegaciones suscitadas hubiese sido necesario suspender el levantamiento de las actas previas de ocupación ello afectaría a los que se encontrasen en esta tesitura, pero se trata de una circunstancia ajena al supuesto que nos ocupa, en el que los afectados no consta que presentasen alegación alguna sobre la necesidad de ocupación en relación a los bienes y derechos de los que son titulares.
En el sentido expresado y en un supuesto análogo al ahora enjuiciado de expropiación de una infraestructura ferroviaria, en el que se simultaneó el trámite de información pública y la convocatoria de los interesados para el levantamiento de las actas de ocupación, nos hemos pronunciado en sentencias de 2 de febrero de 2015 (recurso de casación 2914/2013), 4 de mayo de 2015 (recurso de casación 4407/2012) y 20 de mayo de 2015 (recurso 1420/2013)”.
 
3.- Finalmente, la Sentencia admite que las actas se levanten en el Ayuntamiento y no en las propias fincas, pues tal irregularidad no ocasiona indefensión.

“Solo procede añadir a lo ya expuesto, dando así respuesta a la irregularidad que se denuncia en el motivo casacional cuarto, relativa a la convocatoria de los afectados para el levantamiento de las actas de ocupación en las sedes de los ayuntamientos en los que se ubican las fincas expropiadas, que en los acuerdos publicados consta que deberá convocarse a los interesados conocidos mediante citación individualizada; que la sentencia recurrida refiere, y no se combate, la imprecisión fáctica de la demanda al no ofrecer datos concretos en relación a las fincas afectadas y que ni la convocatoria para el levantamiento de las actas de ocupación en dependencias municipales permite inferir sin más que se ha incumplido la obligación legal de su levantamiento en el lugar en el que se encuentran las fincas, ni su levantamiento en esas dependencias constituye un supuesto de nulidad radical, ni consta ni se alega que hubiera originado indefensión”.
 

 
Francisco García Gómez de Mercado
Abogado