El Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en Sentencia
de 30 de junio de 2016 (Rec. 214/2015) anula la previsión sobre el silencio
administrativo del Jurado en la normativa autonómica. Dice así:
“Desde luego la Ley de Expropiación Forzosa y su reglamento,
no contemplan la posibilidad de una desestimación presunta, siendo cierto
además, que no se conocen, al menos en esta Sala, supuestos de actos presuntos
emanados de Jurados distintos del autonómico, debiendo referirnos al Jurado de
Expropiación del Principado de Asturias
El Tribunal Supremo
en su sentencia de 24 de julio de 2013, recurso de casación para unificación de
doctrina 4041/2012, con motivo de la estimación de un recurso de casación
articulado frente a una sentencia dictada por esta Sala con fecha 2 de julio de
2012, en el PO 223/11, ya señaló: "Lousual es que las cuestiones relativas
al justiprecio lleguen ante los órganos de este orden jurisdiccional mediante
recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Jurado de
Expropiación: en este supuesto, el Tribunal debe comprobar si la prueba
practicada permite destruir la llamada presunción de validez y acierto del
acuerdo del Jurado y, si es así, anularlo y establecer el justiprecio adecuado
con base precisamente en el material probatorio recogido en las actuaciones.
Ello quiere decir que sólo caben dos posibilidades: bien el Tribunal confirma
el acuerdo del Jurado de Expropiación, bien lo anula y fija él mismo un nuevo
justiprecio. Lo que no cabe es que el Tribunal dé por buena, so pretexto de que
no se ha acreditado que fuese incorrecta, la valoración inicial ofrecida por la
Administración expropiante, recogida en su hoja de aprecio o en la tasación
conjunta. La razón por la que ello no puede admitirse es muy clara: la valoración
ofrecida por la Administración expropiante no goza de ninguna presunción de
validez y acierto. No deja de ser la oferta de una de las partes, a diferencia
del acuerdo del Jurado, que recoge la tasación llevada a cabo por un órgano
especializado y no encuadrado dentro de la jerarquía administrativa. Más aún,
la hoja de aprecio de la Administración expropiante o la tasación conjunta no
pueden ser caracterizadas como actos administrativos, de los que quepa predicar
la ejecutividad prevista en el art. 56 LRJ-PAC , sino que más bien se trata de
trámites dentro del procedimiento expropiatorio. Así las cosas, hay que
concluir que la doctrina reflejada en la sentencia impugnada no es ajustada a
derecho.
Dicho esto, a fin de aclarar cuál es el enfoque jurídicamente
correcto en el presente caso, es preciso hacer otra consideración: El silencio
administrativo previsto en el Reglamento de Organización y Funcionamiento del
Jurado de Expropiación del Principado de Asturias resulta gravemente
perturbador para el adecuado funcionamiento del procedimiento expropiatorio y,
más en general, para una fijación del justiprecio respetuosa de los principios
que, con arreglo a la Constitución y a la Ley de Expropiación Forzosa, deben
presidir esta materia. Y es gravemente perturbador porque, como acaba de
exponerse, puede conducir a la fijación del justiprecio sin seguir alguna de
las solas tres vías idóneas para ello según la legislación española de
expropiación forzosa. Ciertamente, no es función de esta Sala establecer cuál es
la interpretación correcta de una disposición reglamentaria autonómica; pero sí
lo es recordar que la competencia de las Comunidades Autónomas para crear
Jurados de Expropiación autonómicos -fundada, según una bien conocida
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en su potestad de autoorganización-
no se extiende a la aprobación de normas que inciden en aspectos esenciales del
procedimiento expropiatorio, como sería indudablemente una norma que
estableciese el momento en que aquél puede considerarse concluido por silencio
administrativo dejando expedita la vía contencioso-administrativa. Con arreglo
a la Ley de Expropiación Forzosa, única aplicable en todo el territorio
nacional en cualesquiera cuestiones relativas al procedimiento expropiatorio,
el Jurado de Expropiación debe en todo caso adoptar el acuerdo de fijación del
justiprecio y la garantía frente a un posible retraso del mismo viene
legalmente dada por los intereses de demora, tal como inequívocamente disponen
los arts. 56 y 57 Ley de Expropiación Forzosa. La eficacia y la uniforme
interpretación del procedimiento regulado en la Ley de Expropiación Forzosa, en
otras palabras, no pueden ser puestas en entredicho por disposiciones
autonómicas. Téngase en cuenta que lo que aquí está en juego es la igualdad de
todos los ciudadanos en el goce de un aspecto crucial del derecho de
propiedad."
Por tanto, el
Tribunal Supremo viene claramente a señalar que la norma autonómica está
incidiendo en aspectos esenciales del procedimiento expropiatorio, fijando la
aplicabilidad del silencio administrativo a un ámbito vedado para el legislador
autonómico, en este caso para el Reglamentador, ya que las bases del
procedimiento expropiatorio deben ser fijadas por el legislador estatal
conforme establece el art. 149.1.18 de la Constitución. Es decir, se está
atribuyendo unas consecuencias a la falta de resolución del Jurado que no
contempla la legislación básica aplicable.
A lo anterior, no obsta en el que efectivamente el Tribunal
Constitucional en su sentencia 136/95, de 25 de septiembre, haya señalado que
no es viable la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo interpuesto
frente a un acto presunto del Jurado. Esta sentencia del Tribunal
Constitucional, dictada en un recurso de amparo y desde la perspectiva de una
eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el
art. 24 de la Constitución, señala que la tutela judicial debe satisfacerse al
particular recurrente en vía judicial, ofreciéndole una salida en los supuestos
en los que hay una inactividad por parte del Jurado en su función de fijación
del justiprecio. Esa salida no necesariamente es la ficción del silencio
administrativo como fórmula de dejar expedita la vía judicial, sino que incluso
apunta la posibilidad de que se pueda obligar a la Administración incumplidora
de su función a cesar en su inactividad, obligándola a dictar la resolución
correspondiente, fundamento jurídico cuarto, párrafo cuarto. La propia Ley
Jurisdiccional en su art 71.1 c), prevé que se pueda fijar un plazo para que la
Administración emita un acto administrativo, en la eventual sentencia
estimatoria que se pudiera dictar por la inactividad indebida de la
Administración.
En definitiva, el Tribunal Constitucional trata en su
sentencia de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva habilitando
una salida para aquel ciudadano que sufre la falta de resolución del Jurado.
Pero desde la perspectiva de la actividad material llevada a cabo por el
Jurado, y siempre y cuando su derecho a la tutela judicial efectiva quede
garantizado, el que la legislación autonómica, como acontece con la del
Principado de Asturias, prevea la desestimación presunta por silencio
administrativo, de la hoja de aprecio del expropiado, es contrario al sistema
de reparto competencial fijado en nuestra Constitución en la forma más atrás
expuesta. A ello debemos añadir además que la función del Jurado no consiste en
estimar o desestimar una solicitud, en este caso una hoja de aprecio, sino en
realizar una función sustantiva y legalmente predeterminada que consiste en
realizar una valoración aplicando el método previsto sobre la base del previo
análisis de las hojas de aprecio presentadas por las partes, culminando así la
fase de fijación del justiprecio que regula la Ley de Expropiación Forzosa en
sus arts. 24 y ss.
De lo anterior, cabe concluir que el sistema diseñado en el
Decreto 22/04, no es respetuoso con la legislación básica en materia
expropiatoria, tal y como apunta el propio Tribunal Supremo en su doctrina
jurisprudencial, sin que exista necesariamente una afección al derecho o a la
tutela judicial efectiva, con la interpretación más atrás patrocinada de los
supuestos de inactividad por parte de los órganos administrativos tasadores.
En consecuencia, considera esta Sala que debe declararse la
nulidad del inciso tercero del art. 13 del Decreto 22/2004, por el que se
aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Jurado Provincial de
Expropiación del Principado de Asturias”.
Francisco García Gómez
de Mercado
Abogado
