martes, 12 de julio de 2016

El régimen del silencio administrativo en la expropiación no corresponde al Derecho autonómico: el Jurado de Expropiación de Asturias


El Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en Sentencia de 30 de junio de 2016 (Rec. 214/2015) anula la previsión sobre el silencio administrativo del Jurado en la normativa autonómica. Dice así:
Desde luego la Ley de Expropiación Forzosa y su reglamento, no contemplan la posibilidad de una desestimación presunta, siendo cierto además, que no se conocen, al menos en esta Sala, supuestos de actos presuntos emanados de Jurados distintos del autonómico, debiendo referirnos al Jurado de Expropiación del Principado de Asturias

El Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de julio de 2013, recurso de casación para unificación de doctrina 4041/2012, con motivo de la estimación de un recurso de casación articulado frente a una sentencia dictada por esta Sala con fecha 2 de julio de 2012, en el PO 223/11, ya señaló: "Lousual es que las cuestiones relativas al justiprecio lleguen ante los órganos de este orden jurisdiccional mediante recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Jurado de Expropiación: en este supuesto, el Tribunal debe comprobar si la prueba practicada permite destruir la llamada presunción de validez y acierto del acuerdo del Jurado y, si es así, anularlo y establecer el justiprecio adecuado con base precisamente en el material probatorio recogido en las actuaciones. Ello quiere decir que sólo caben dos posibilidades: bien el Tribunal confirma el acuerdo del Jurado de Expropiación, bien lo anula y fija él mismo un nuevo justiprecio. Lo que no cabe es que el Tribunal dé por buena, so pretexto de que no se ha acreditado que fuese incorrecta, la valoración inicial ofrecida por la Administración expropiante, recogida en su hoja de aprecio o en la tasación conjunta. La razón por la que ello no puede admitirse es muy clara: la valoración ofrecida por la Administración expropiante no goza de ninguna presunción de validez y acierto. No deja de ser la oferta de una de las partes, a diferencia del acuerdo del Jurado, que recoge la tasación llevada a cabo por un órgano especializado y no encuadrado dentro de la jerarquía administrativa. Más aún, la hoja de aprecio de la Administración expropiante o la tasación conjunta no pueden ser caracterizadas como actos administrativos, de los que quepa predicar la ejecutividad prevista en el art. 56 LRJ-PAC , sino que más bien se trata de trámites dentro del procedimiento expropiatorio. Así las cosas, hay que concluir que la doctrina reflejada en la sentencia impugnada no es ajustada a derecho.
Dicho esto, a fin de aclarar cuál es el enfoque jurídicamente correcto en el presente caso, es preciso hacer otra consideración: El silencio administrativo previsto en el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Jurado de Expropiación del Principado de Asturias resulta gravemente perturbador para el adecuado funcionamiento del procedimiento expropiatorio y, más en general, para una fijación del justiprecio respetuosa de los principios que, con arreglo a la Constitución y a la Ley de Expropiación Forzosa, deben presidir esta materia. Y es gravemente perturbador porque, como acaba de exponerse, puede conducir a la fijación del justiprecio sin seguir alguna de las solas tres vías idóneas para ello según la legislación española de expropiación forzosa. Ciertamente, no es función de esta Sala establecer cuál es la interpretación correcta de una disposición reglamentaria autonómica; pero sí lo es recordar que la competencia de las Comunidades Autónomas para crear Jurados de Expropiación autonómicos -fundada, según una bien conocida jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en su potestad de autoorganización- no se extiende a la aprobación de normas que inciden en aspectos esenciales del procedimiento expropiatorio, como sería indudablemente una norma que estableciese el momento en que aquél puede considerarse concluido por silencio administrativo dejando expedita la vía contencioso-administrativa. Con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa, única aplicable en todo el territorio nacional en cualesquiera cuestiones relativas al procedimiento expropiatorio, el Jurado de Expropiación debe en todo caso adoptar el acuerdo de fijación del justiprecio y la garantía frente a un posible retraso del mismo viene legalmente dada por los intereses de demora, tal como inequívocamente disponen los arts. 56 y 57 Ley de Expropiación Forzosa. La eficacia y la uniforme interpretación del procedimiento regulado en la Ley de Expropiación Forzosa, en otras palabras, no pueden ser puestas en entredicho por disposiciones autonómicas. Téngase en cuenta que lo que aquí está en juego es la igualdad de todos los ciudadanos en el goce de un aspecto crucial del derecho de propiedad."

Por tanto, el Tribunal Supremo viene claramente a señalar que la norma autonómica está incidiendo en aspectos esenciales del procedimiento expropiatorio, fijando la aplicabilidad del silencio administrativo a un ámbito vedado para el legislador autonómico, en este caso para el Reglamentador, ya que las bases del procedimiento expropiatorio deben ser fijadas por el legislador estatal conforme establece el art. 149.1.18 de la Constitución. Es decir, se está atribuyendo unas consecuencias a la falta de resolución del Jurado que no contempla la legislación básica aplicable.

A lo anterior, no obsta en el que efectivamente el Tribunal Constitucional en su sentencia 136/95, de 25 de septiembre, haya señalado que no es viable la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a un acto presunto del Jurado. Esta sentencia del Tribunal Constitucional, dictada en un recurso de amparo y desde la perspectiva de una eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 de la Constitución, señala que la tutela judicial debe satisfacerse al particular recurrente en vía judicial, ofreciéndole una salida en los supuestos en los que hay una inactividad por parte del Jurado en su función de fijación del justiprecio. Esa salida no necesariamente es la ficción del silencio administrativo como fórmula de dejar expedita la vía judicial, sino que incluso apunta la posibilidad de que se pueda obligar a la Administración incumplidora de su función a cesar en su inactividad, obligándola a dictar la resolución correspondiente, fundamento jurídico cuarto, párrafo cuarto. La propia Ley Jurisdiccional en su art 71.1 c), prevé que se pueda fijar un plazo para que la Administración emita un acto administrativo, en la eventual sentencia estimatoria que se pudiera dictar por la inactividad indebida de la Administración.
En definitiva, el Tribunal Constitucional trata en su sentencia de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva habilitando una salida para aquel ciudadano que sufre la falta de resolución del Jurado. Pero desde la perspectiva de la actividad material llevada a cabo por el Jurado, y siempre y cuando su derecho a la tutela judicial efectiva quede garantizado, el que la legislación autonómica, como acontece con la del Principado de Asturias, prevea la desestimación presunta por silencio administrativo, de la hoja de aprecio del expropiado, es contrario al sistema de reparto competencial fijado en nuestra Constitución en la forma más atrás expuesta. A ello debemos añadir además que la función del Jurado no consiste en estimar o desestimar una solicitud, en este caso una hoja de aprecio, sino en realizar una función sustantiva y legalmente predeterminada que consiste en realizar una valoración aplicando el método previsto sobre la base del previo análisis de las hojas de aprecio presentadas por las partes, culminando así la fase de fijación del justiprecio que regula la Ley de Expropiación Forzosa en sus arts. 24 y ss.

De lo anterior, cabe concluir que el sistema diseñado en el Decreto 22/04, no es respetuoso con la legislación básica en materia expropiatoria, tal y como apunta el propio Tribunal Supremo en su doctrina jurisprudencial, sin que exista necesariamente una afección al derecho o a la tutela judicial efectiva, con la interpretación más atrás patrocinada de los supuestos de inactividad por parte de los órganos administrativos tasadores.
En consecuencia, considera esta Sala que debe declararse la nulidad del inciso tercero del art. 13 del Decreto 22/2004, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Jurado Provincial de Expropiación del Principado de Asturias”.

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado