Valoración del suelo sin aprovechamiento lucrativo: el ámbito espacial homogéneo y la STS 15-7-2013

Con arreglo al artículo 24.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (TRLS08):

“Para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física:

(…)

Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido”.

Se trata de una regla semejante, aunque no idéntica completamente al Art. 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones de 1998, a cuyo tenor "en los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano o urbanizable, no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en  un determinado ámbito de gestión, el aprovechamiento a tener en cuenta a los solos efectos de su valoración, será el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que, a efectos catastrales esté incluido el mismo".

En desarrollo del precepto legal, el Art. 20.3 del Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, aprobado por  Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, precisa que “si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística se les atribuirá la edificabilidad media, así definida en el artículo siguiente, y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido. A tales efectos, se entiende por ámbito espacial homogéneo, la zona de suelo urbanizado que, de conformidad con el correspondiente instrumento de ordenación urbanística, disponga de unos concretos parámetros jurídico-urbanísticos que permitan identificarla de manera diferenciada por usos y tipologías edificatorias con respecto a otras zonas de suelo urbanizado, y que posibilita la aplicación de una normativa propia para su desarrollo”.

Los preceptos citados contemplan supuestos en que el terreno concreto afectado por la expropiación carece de un aprovechamiento urbanístico determinado, en cuyo caso hay que atender al aprovechamiento medio del entorno, en los términos definidos por la legislación aplicable.

Por ser ésta una cuestión valorativa es de competencia estrictamente estatal, y así se anuló una ley vasca pues “ una norma que establece una garantía mínima otorgada por el legislador de un determinado valor urbanístico en defecto de planeamiento entronca tanto con el art. 149.1.18 CE, en su vertiente relativa a la fijación de criterios de valoración del suelo a efectos expropiatorios, como con el art. 149.1.1 CE, en cuanto que la valoración se halla directamente relacionada con las condiciones básicas del derecho de propiedad, lo que determina que, en ambos casos, sea el Estado el competente para establecerla” (STC 14/2007, de 18 de enero). La competencia estatal es ratificada por la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2013 (Rec. 312/2012), en respuesta a la impugnación del precepto reglamentario por el Ayuntamiento de Valencia, que igualmente rechaza la existencia de extralimitación reglamentaria, en la medida en que el Texto Refundido llama precisamente al desarrollo reglamentario.

En estricta aplicación de los criterios generales de valoración urbanística se podría llegar a resultados injustos: si el terreno no tiene aprovechamiento lucrativo, y se tiene en cuenta solo ese aprovechamiento,  el justiprecio sería nulo. Antes al contrario, el aprovechamiento lucrativo que hay que tomar como referencia es el atribuido a las parcelas colindantes, como señalan la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1995, con la que concuerdan las de 18 de diciembre de 1992  y 1 de diciembre de 1992, al establecer que "la valoración [del terreno] ha de ser independiente de su destino a vial en el plan, ya que lo que ha de abonarse es el bien en la situación que el propio plan establece por lo que existiendo éste ha de estarse a lo permitido por él o, en su caso, al aprovechamiento medio fijado a los polígonos o unidades de actuación sujetas a reparcelación, y si en aquél no se fijase aprovechamiento alguno por razón de la calificación de los terrenos expropiados como zona de parques, jardines, o con destino a viales, al de los terrenos colindantes, pues sólo así se cumple el reparto equitativo de beneficios y cargas del planeamiento, ya que la satisfacción del interés público, razón de ser los sistemas generales, como lo es al que sirve la zonificación de parques y jardines o destino a vial, no puede ser a costa del sacrifico singularizado de un particular"; y "si en el procedimiento administrativo previo de determinación del justiprecio y en el posterior proceso contencioso-administrativo no se ha aportado el aprovechamiento que corresponde a los terrenos colindantes, el aprovechamiento que deberá tomarse como referencia vendrá referido por las ponderación de los valores señalados a parcelas o solares afectados por la misma obra y colindantes con los ... expropiados ...".

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1990  explica que "el justiprecio del Jurado de Expropiación parte del error de valorar los terrenos según el valor urbanístico reconocido a los mismos según su consideración en el planeamiento como zona verde (sistema de parques y jardines de nueva creación, de carácter local), sin atender a un criterio básico de distribución de cargas y beneficios del planeamiento en lugar de acudir al aprovechamiento medio, como acertadamente hace el perito procesal".

Por su parte, la Sentencia de 12 de julio de 1990 defiende que "existiendo plan ha de estarse al permitido por él o, en su caso, al aprovechamiento medio fijado a los polígonos o unidades de actuación sujetos a reparcelación, y si en aquel no se fijase aprovechamiento alguno por razón de la calificación del terreno expropiado como zona de parques y jardines o destino a vial, al de los terrenos colindantes -Sentencia de 10 de diciembre de 1987".

El mismo criterio resplandece en la Sentencia de 12 de abril de 1997, ponente Excmo. Sr. PECES MORATE, según la cual, "al carecer [el suelo] en este caso de aprovechamiento debido a su destino a zona verde o jardín, habría que estar, según doctrina jurisprudencial consolidada (Sentencias de esta Sala y Sección de 17 de marzo de 1993, 5 de febrero de 1994, 18 de junio de 1994, 24 de octubre de 1994, 15 de julio de 1995, 8 de noviembre de 1995, 18 de noviembre de 1995 y 2 de enero de 1996 ... , al aprovechamiento de las parcelas próximas más representativas a fin de preservar la eficacia del principio rector del urbanismo, que obliga a respetar el derecho de los propietarios a una distribución equitativa de los beneficios y cargas derivadas del planeamiento, para cuya consecución el sistema más justo de valoración es atribuir al suelo urbano carente de aprovechamiento en el plan el fijado por éste a los terrenos limítrofes o más próximos ...".

Con igual perspectiva, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1997, de la que fue ponente el Excmo. Sr. XIOL RÍOS, contiene el siguiente razonamiento: "Ciertamente, el Jurado de Expropiación argumenta que, al estar el terreno expropiado dedicado a una plaza pública, carece de aprovechamiento reconocido por el plan. Debemos sin embargo recordar que esta circunstancia no justifica que se acuda a otros criterios subsidiarios de valoración (y mucho menos a estimar no aplicables los criterios de valoración legal tasada), sino que la jurisprudencia, teniendo en cuenta el principio legal de equitativa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, ha declarado que cuando aquella circunstancia concurre el técnico debe calcular el valor de repercusión acudiendo al aprovechamiento concedido por el planeamiento a los terrenos del entorno. Entre otras resoluciones, puede citarse la Sentencia de esta Sala de 29 de enero de 1996 (recurso número 1354/1994), en la cual se declara que <<para la determinación del aprovechamiento urbanístico el informe pericial [...] ha realizado un estudio de los terrenos concretos que lindan con el suelo expropiado, que por encontrarse destinado a viales carece de edificabilidad lucrativa, lo que obliga a adoptar, como la sentencia combatida verifica, la correspondiente al entorno>>. En el mismo sentido, la Sentencia de 9 de octubre de 1995 (recurso número 3906/1991) considera que <<procede desestimar esta alegación porque el informe pericial, para hallar la edificabilidad que utiliza, no se refiere a una finca concreta, sino a las zonas edificables y edificadas más próximas a la finca expropiada, siendo acertado que, al tratarse de un terreno que se ha de destinar a espacios libres y que, por tanto, carece de edificabilidad, el perito lleva a cabo los correspondientes cálculos sobre la base de la edificabilidad media del entorno de los terrenos que son objeto de tasación>>".

Este criterio es confirmado, entre otras muchas, por las Sentencias de 30 de junio y 26 de julio de 2001, 3 de diciembre de 2002  y 21 de febrero y 9 de marzo de 2006  y 21 de febrero de 2007, para las cuales el justiprecio debe determinarse según el aprovechamiento urbanístico resultante del de las fincas más representativas del entorno.

La Ley de 1998 atendía preferentemente al “polígono fiscal” y el Texto Refundido vigente al “ámbito espacial homogéneo”, conceptos a los que habrá que estar, salvo que no puedan determinarse o resulten inaplicables (porque el polígono fiscal no tenga un aprovechamiento lucrativo o no haya un ámbito espacial donde inscribir la finca con esa homogeneidad necesaria).

Así, según nos enseña la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2012, “Es sabido que, cuando el planeamiento no atribuye aprovechamiento, debe estarse, tal como ordena el Art. 29 LSV [semejante a la previsión citada del vigente TRLS08, aunque no idéntico pues hace referencia al polígono fiscal, referencia que suprime la Ley vigente], a la media ponderada de los aprovechamientos referidos al uso predominante del polígono fiscal en que se halle el terreno expropiado. Pero en el presente caso ocurre, sin que nadie lo haya puesto en duda, que el aprovechamiento del polígono fiscal correspondiente no tiene carácter lucrativo. Ello implica, con arreglo a un criterio jurisprudencial constante de esta Sala -véase, por todas, nuestra sentencia de 19 de octubre de 2011 (recurso de casación nº 3270/89)-, que como sustitutivo habrá de aplicarse el aprovechamiento del entorno. Téngase en cuenta que el Art. 29 LSV, en el fondo, no es sino un intento de formulación legislativa del mencionado criterio jurisprudencial, que venía de más atrás en el tiempo; es decir, la referencia legal al aprovechamiento del polígono fiscal opera como un modo de objetivar qué debe entenderse por "aprovechamiento del entorno”. Ahora bien, en relación con esta Sentencia, debemos poner de manifiesto, además de la supresión de la mención al polígono fiscal y por tanto la irrelevancia de éste en el Art. 24.1 TRLS08, que es la norma de aplicación, la mención del mismo a “la edificabilidad media y el uso mayoritario”, frente al Art. 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones, de 13 de abril de 1998 (LSV) que atendía a “la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante”.

Pues bien, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2013, ponente Excmo. Sr. FONSECA-HERRERA RAIMUNDO, aparte de negar la falta de competencia estatal y la extralimitación reglamentaria, aborda dos cuestiones más de interés.

La primera son los terrenos a tener en cuenta. Según el Art. 21 del Reglamento de Valoraciones, a la hora de determinar la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo, la fórmula correspondiente tiene un divisor en el que se resta,  a la superficie de suelo del ámbito espacial homogéneo, en metros cuadrados, la superficie de suelo dotacional público existente en el ámbito espacial homogéneo ya afectado a su destino, en metros cuadrados. Esto es, no se tiene en cuenta en la superficie a considerar la afectada a un destino público.

Dice así la Sentencia:

“Es evidente, de no ser por el planteamiento de la parte, sería innecesaria toda mención a ello, que en esta primera parte de la fórmula (dividendo/numerador) solo se computan parcelas del Ámbito Espacial Homogéneo con edificabilidad reconocida en la ordenación urbanística, es decir, los usos y sus respectivas intensidades asignadas al suelo y que son susceptibles de aprovechamiento y ejercicio privados. Así, es de resaltar cómo el artículo 20.3 del RV alude a "terrenos que no tiene asignada edificabilidad o uso privado", en clara referencia al aprovechamiento privativo. Esos son los únicos que se pueden cuantificar para su conversión en valores abstractos susceptibles de ser atribuidos a suelos que no tienen asignada edificabilidad en la ordenación urbanística y que, o no se computan o necesariamente aparecerán computados como "0". Es incorrecto por tanto el planteamiento de la parte actora en orden a que la fórmula detrae (de su divisor/denominador) la superficie de suelo dotacional ya adquirido y afectado a su destino -SD- cuando, por el contrario, no lo hace (la detracción) en su dividendo/numerador y respecto de la edificabilidad ya materializada.

Lógicamente, y analizando ya la segunda parte de la fórmula (divisor/denominador) esa media de edificabilidades homogeneizadas ha de ser dividida por la superficie del Ámbito Espacial Homogéneo (SA) descontándose la superficie de suelos dotacionales ya existentes y afectados a su destino (SD) y cuyo uso se pretenda mantener. Si no se hiciese así, tal y como postula el Ayuntamiento de Valencia, el resultado no sería otro que el atribuir edificabilidad a los suelos de dominio público ya existentes, actuación claramente contraria a derecho. En definitiva, en el divisor/denominador debe constar únicamente la superficie del Ámbito Espacial Homogéneo que es susceptible de aprovechamiento lucrativo.

Como consecuencia de todo lo anterior puede decirse que la finalidad de la fórmula de cálculo de la edificabilidad media en el Ámbito Espacial Homogéneo no es otra que el cálculo del aprovechamiento patrimonializable de terrenos que no lo tienen asignado por el planeamiento -atribución efectiva de usos e intensidades susceptible de adquisición privada-, es decir, la misma finalidad que la perseguida por el artículo 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998. La diferencia existente entre ambos preceptos radica en que mientras en el artículo 29 de la Ley 6/1998 se atendía al aprovechamiento resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que a efectos catastrales estuviese incluido el terreno, en el artículo 24.1 del TRLS 2/2008 y en el artículo 21 del RV se alude a la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías el planeamiento haya incluido a los terrenos, atendiendo al uso mayoritario”.

Aquí hay que recordar que el Art. 24.1 TRLS08  impone que debamos tomar en consideración “la edificabilidad media y el uso mayoritario”.

El uso mayoritario no es un uso ponderado de los distintos usos admisibles sino simplemente “el (uso) que dispone de mayor superficie edificable”, como lo define, por ejemplo, la Disposición Preliminar, apartado14, del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.  Por su parte, la Disposición Adicional Única del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aun cuando no define el uso mayoritario, emplea este concepto al definir el “Uso predominante”, como “el uso característico de un ámbito, de tal forma que sea mayoritario respecto del aprovechamiento total del mismo”.

Así por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de julio de 2011 expone: “La Lletrada de la Generalitat defiende el promedio efectuado por el JEC de los precios de venta de vivienda libre, con las distintas modalidades de protección oficial a partir de lo dispuesto en el artículo 57.3 del Decret Legislatiu 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Catalunya, sin embargo, tal precepto es un mandato dirigido al planificador, por lo que no constando que en el caso que nos ocupa tal previsión se haya materializado, y refiriéndose el artículo 24.1 del Real Decreto Legislativo antes citado al uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido, procederá excluir el valor promedio obtenido de aquella forma por el JEC”, y por ello se aplica exclusivamente el valor de vivienda libre (porque ese era, como ahora, el uso mayoritario).

Para el régimen anterior, de la Ley de 1998 (Art. 29), en cuanto se hablaba de “media ponderada”, se había entendido en ocasiones que ello conllevaba a considerar la media de distintos usos. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de octubre de 2010  distingue entre el régimen del TRSL08, de uso mayoritario, y el de la LSV, de media ponderada.Y en esta línea parece moverse también la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2012.

Antes al contrario, la Sentencia objeto de comenTario, de 15 de julio de 2013, se remite a la de 11 de octubre de 2011 (Rec. Casación nº 1596/2008), que referida al Art. 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones de 1998, rechaza la toma en consideración de distintos usos, sino que debe estarse al uso predominante (salvo que quepa considerar varios usos al tiempo como predominantes), lo que sería igualmente aplicable al uso mayoritario según el Texto Refundido y el Reglamento de Valoraciones vigentes.

Nos dice así, con cita como decimos de la previa Sentencia de 2011:

“Una vez sentado lo anterior, la comprensión del art. 29 LSV exige examinar tanto la noción de "media ponderada" como la de "aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal". Comenzando por ésta última, es claro que el ámbito espacial a tener en cuenta es el polígono fiscal donde se halle la finca, por lo que cualquier utilización de aprovechamientos ajenos al polígono fiscal correspondiente no resulta conforme al art. 29 LSV . Dicho esto, es claro que en el inciso que se acaba de transcribir la palabra "aprovechamiento" vuelve a significar edificabilidad, como ocurría en la descripción del supuesto de hecho, pues de lo que se trata es de tener en cuenta, a los solos efectos valorativos, las edificabilidades existentes en el polígono fiscal. Pero las edificabilidades que hay que tener en cuenta -y éste es un punto crucial- no son todas las existentes en el polígono fiscal, sino únicamente las referidas al uso predominante. Si en un mismo polígono fiscal hay edificabilidad para usos diferentes, sólo se tendrá en cuenta aquélla que corresponda al uso más abundante o numeroso y que, por consiguiente, pueda calificarse de "predominante". Las edificabilidades correspondientes a usos no predominantes en el polígono fiscal no se computan a efectos de hallar la media ponderada. Repárese que esto es lo mismo que, con anterioridad a la aprobación de la Ley del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998, venía ya aplicando la jurisprudencia para dar respuesta al problema planteado por el suelo urbano o urbanizable carente de aprovechamiento lucrativo: se acudía al aprovechamiento de las llamadas "fincas representativas del entorno", en el bien entendido que esa representatividad venía dada precisamente por el uso predominante en el entorno. Véanse, entre otras, las sentencias de esta Sala de 30 de abril de 2001 , 25 de marzo de 2004 , 30 de marzo de 2004 , 21 de junio de 2006 y 17 de noviembre de 2010 . El art. 29 LSV no hace, en definitiva, sino encapsular en una fórmula legal el mencionado criterio de origen jurisprudencial, lo que confirma ulteriormente la exigencia de descartar, al calcular la media ponderada, las edificabilidades para usos diferentes del predominante en el polígono fiscal.

Incidentalmente, conviene señalar que puede a veces resulta difícil determinar con precisión cuál es el uso predominante de un polígono fiscal, por existir dos o más usos en similar proporción. En esta hipótesis, lo procedente con arreglo al art. 29 LSV es considerar que esos usos existentes en proporción similar son predominantes y, una vez ponderados, tenerlos todos en cuenta para hallar el aprovechamiento a efectos valorativos.

En cuanto a "la media ponderada" de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal, se trata de un concepto matemático cuya previsión por el art. 29 LSV responde seguramente a la necesidad de reducir a cantidades conmensurables edificabilidades que, por tener intensidades diferentes, no son automáticamente comparables. Ello se logra mediante la ponderación. Así, la media ponderada de que habla el art. 29 LSV no es la simple media aritmética, sino que en palabras del Diccionario de la Real Academia Española es el "resultado de multiplicar cada uno de los números de un conjunto por un valor particular llamado su peso, sumar las cantidades así obtenidas, y dividir esa suma por la suma de todos los pesos". No es ocioso, por lo demás, recordar que los aprovechamientos cuya media ponderada debe hallarse son los de aquellos sectores o unidades territoriales -cualquiera que sea su denominación según la legislación urbanística autonómica de cada lugar- que, dentro del polígono fiscal, están destinados al uso predominante. Para el cálculo del aprovechamiento dentro de cada uno de esos sectores -donde se lleva a cabo la equidistribución de beneficios y cargas y, en su caso, las cesiones obligatorias- habrá que excluir la superficie que esté destinada a usos no susceptibles de apropiación privada, es decir, a viales y dotaciones públicas. La razón de esta exclusión es que, como ha observado repetidamente esta Sala, el suelo llamado a un destino no lucrativo no puede ser tenido en cuenta al aplicar el art. 29 LSV , pues ello equivaldría a hacer depender el valor de las fincas afectadas de la finalidad a que el planificador destina la zona donde se hallan: por la misma razón por la que, a tenor del  art. 36   LEF, las plusvalías derivadas del proyecto que legitima la expropiación no pueden ser tenidas en cuenta para valorar el bien expropiado, tampoco pueden ser tomadas en consideración las minusvalías dimanantes de aquél. Véanse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 21 de abril de 2009 , 17 de mayo de 2011 y 21 de septiembre de 2011”.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado