Con arreglo al artículo 24.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (TRLS08):
“Para la valoración del suelo urbanizado que no está
edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal
o se encuentra en situación de ruina física:
(…)
Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso
privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media
y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y
tipologías la ordenación urbanística los haya incluido”.
Se trata de una regla
semejante, aunque no idéntica completamente al Art. 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones de 1998, a cuyo tenor "en los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano
o urbanizable, no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no
incluido en un determinado ámbito de
gestión, el aprovechamiento a tener en cuenta a los solos efectos de su
valoración, será el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos,
referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que, a efectos
catastrales esté incluido el mismo".
En desarrollo del precepto legal, el Art. 20.3 del Reglamento de Valoraciones de
la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de
24 de octubre, precisa
que “si los terrenos no tienen asignada
edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística se les atribuirá la
edificabilidad media, así definida en el artículo siguiente, y el uso
mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la
ordenación urbanística los haya incluido. A tales efectos, se entiende por
ámbito espacial homogéneo, la zona de suelo urbanizado que, de conformidad con
el correspondiente instrumento de ordenación urbanística, disponga de unos
concretos parámetros jurídico-urbanísticos que permitan identificarla de manera
diferenciada por usos y tipologías edificatorias con respecto a otras zonas de
suelo urbanizado, y que posibilita la aplicación de una normativa propia para
su desarrollo”.
Los preceptos citados contemplan
supuestos en que el terreno concreto afectado por la expropiación carece de un
aprovechamiento urbanístico determinado, en cuyo caso hay que atender al
aprovechamiento medio del entorno, en los términos definidos por la legislación aplicable.
Por
ser ésta una cuestión valorativa es de competencia
estrictamente estatal, y así se anuló una ley vasca pues “ una norma que establece una garantía mínima
otorgada por el legislador de un determinado valor urbanístico en defecto de
planeamiento entronca tanto con el art. 149.1.18 CE, en su vertiente relativa a
la fijación de criterios de valoración del suelo a efectos expropiatorios, como
con el art. 149.1.1 CE, en cuanto que la valoración se halla directamente
relacionada con las condiciones básicas del derecho de propiedad, lo que
determina que, en ambos casos, sea el Estado el competente para establecerla”
(STC 14/2007, de 18 de enero). La
competencia estatal es ratificada por la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2013 (Rec.
312/2012), en respuesta a la impugnación del precepto reglamentario por el
Ayuntamiento de Valencia, que igualmente rechaza la existencia de
extralimitación reglamentaria, en la medida en que el Texto Refundido llama
precisamente al desarrollo reglamentario.
En estricta aplicación de los
criterios generales de valoración urbanística se podría llegar a resultados
injustos: si el terreno no tiene aprovechamiento lucrativo, y se tiene en cuenta solo
ese aprovechamiento, el justiprecio sería
nulo. Antes al contrario, el aprovechamiento lucrativo que hay que tomar como
referencia es el atribuido a las parcelas colindantes, como señalan la
Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1995, con la que concuerdan las
de 18 de diciembre de 1992 y 1 de
diciembre de 1992, al establecer que "la
valoración [del terreno] ha de ser independiente de su destino a vial en el
plan, ya que lo que ha de abonarse es el bien en la situación que el propio
plan establece por lo que existiendo éste ha de estarse a lo permitido por él
o, en su caso, al aprovechamiento medio fijado a los polígonos o unidades de
actuación sujetas a reparcelación, y si en aquél no se fijase aprovechamiento
alguno por razón de la calificación de los terrenos expropiados como zona de
parques, jardines, o con destino a viales, al de los terrenos colindantes, pues
sólo así se cumple el reparto equitativo de beneficios y cargas del
planeamiento, ya que la satisfacción del interés público, razón de ser los
sistemas generales, como lo es al que sirve la zonificación de parques y
jardines o destino a vial, no puede ser a costa del sacrifico singularizado de
un particular"; y "si en el procedimiento administrativo previo de
determinación del justiprecio y en el posterior proceso
contencioso-administrativo no se ha aportado el aprovechamiento que corresponde
a los terrenos colindantes, el aprovechamiento que deberá tomarse como
referencia vendrá referido por las ponderación de los valores señalados a
parcelas o solares afectados por la misma obra y colindantes con los ...
expropiados ...".
En esta línea, la Sentencia
del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1990
explica que "el justiprecio
del Jurado de Expropiación parte del error de valorar los terrenos según el
valor urbanístico reconocido a los mismos según su consideración en el
planeamiento como zona verde (sistema de parques y jardines de nueva creación,
de carácter local), sin atender a un criterio básico de distribución de cargas
y beneficios del planeamiento en lugar de acudir al aprovechamiento medio, como
acertadamente hace el perito procesal".
Por su parte, la Sentencia de
12 de julio de 1990 defiende que "existiendo
plan ha de estarse al permitido por él o, en su caso, al aprovechamiento medio
fijado a los polígonos o unidades de actuación sujetos a reparcelación, y si en
aquel no se fijase aprovechamiento alguno por razón de la calificación del
terreno expropiado como zona de parques y jardines o destino a vial, al de los
terrenos colindantes -Sentencia de 10 de diciembre de 1987".
El mismo criterio resplandece
en la Sentencia de 12 de abril de 1997, ponente Excmo. Sr. PECES MORATE, según
la cual, "al carecer [el suelo] en
este caso de aprovechamiento debido a su destino a zona verde o jardín, habría
que estar, según doctrina jurisprudencial consolidada (Sentencias de esta Sala
y Sección de 17 de marzo de 1993, 5 de febrero de 1994, 18 de junio de 1994, 24
de octubre de 1994, 15 de julio de 1995, 8 de noviembre de 1995, 18 de
noviembre de 1995 y 2 de enero de 1996 ... , al aprovechamiento de las parcelas
próximas más representativas a fin de preservar la eficacia del principio
rector del urbanismo, que obliga a respetar el derecho de los propietarios a
una distribución equitativa de los beneficios y cargas derivadas del
planeamiento, para cuya consecución el sistema más justo de valoración es
atribuir al suelo urbano carente de aprovechamiento en el plan el fijado por
éste a los terrenos limítrofes o más próximos ...".
Con igual perspectiva, la
Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1997, de la que fue ponente el
Excmo. Sr. XIOL RÍOS, contiene el siguiente razonamiento: "Ciertamente, el Jurado de Expropiación
argumenta que, al estar el terreno expropiado dedicado a una plaza pública,
carece de aprovechamiento reconocido por el plan. Debemos sin embargo recordar
que esta circunstancia no justifica que se acuda a otros criterios subsidiarios
de valoración (y mucho menos a estimar no aplicables los criterios de
valoración legal tasada), sino que la jurisprudencia, teniendo en cuenta el
principio legal de equitativa distribución de los beneficios y cargas del
planeamiento, ha declarado que cuando aquella circunstancia concurre el técnico
debe calcular el valor de repercusión acudiendo al aprovechamiento concedido
por el planeamiento a los terrenos del entorno. Entre otras resoluciones, puede
citarse la Sentencia de esta Sala de 29 de enero de 1996 (recurso número
1354/1994), en la cual se declara que <<para la determinación del
aprovechamiento urbanístico el informe pericial [...] ha realizado un estudio
de los terrenos concretos que lindan con el suelo expropiado, que por
encontrarse destinado a viales carece de edificabilidad lucrativa, lo que
obliga a adoptar, como la sentencia combatida verifica, la correspondiente al
entorno>>. En el mismo sentido, la Sentencia de 9 de octubre de 1995
(recurso número 3906/1991) considera que <<procede desestimar esta
alegación porque el informe pericial, para hallar la edificabilidad que
utiliza, no se refiere a una finca concreta, sino a las zonas edificables y
edificadas más próximas a la finca expropiada, siendo acertado que, al tratarse
de un terreno que se ha de destinar a espacios libres y que, por tanto, carece
de edificabilidad, el perito lleva a cabo los correspondientes cálculos sobre
la base de la edificabilidad media del entorno de los terrenos que son objeto
de tasación>>".
Este criterio es confirmado,
entre otras muchas, por las Sentencias de 30 de junio y 26 de julio de 2001, 3
de diciembre de 2002 y 21 de febrero y 9
de marzo de 2006 y 21 de febrero de
2007, para las cuales el justiprecio debe determinarse según el aprovechamiento
urbanístico resultante del de las fincas más representativas del entorno.
La Ley de 1998 atendía
preferentemente al “polígono fiscal” y
el Texto Refundido vigente al “ámbito espacial homogéneo”, conceptos a los que
habrá que estar, salvo que no puedan determinarse o resulten inaplicables
(porque el polígono fiscal no tenga un aprovechamiento lucrativo o no haya un
ámbito espacial donde inscribir la finca con esa homogeneidad necesaria).
Así, según nos enseña la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2012, “Es sabido que, cuando el planeamiento no atribuye aprovechamiento, debe
estarse, tal como ordena el Art. 29 LSV [semejante a la previsión
citada del vigente TRLS08, aunque no idéntico pues hace referencia al polígono
fiscal, referencia que suprime la Ley vigente], a la media ponderada de los aprovechamientos referidos al uso
predominante del polígono fiscal en que se halle el terreno expropiado. Pero en
el presente caso ocurre, sin que nadie lo haya puesto en duda, que el
aprovechamiento del polígono fiscal correspondiente no tiene carácter
lucrativo. Ello implica, con arreglo a un criterio jurisprudencial constante de
esta Sala -véase, por todas, nuestra sentencia
de 19 de octubre de 2011 (recurso de casación nº
3270/89)-, que como sustitutivo habrá de aplicarse el aprovechamiento del
entorno. Téngase en cuenta que el Art. 29 LSV, en el fondo, no es sino
un intento de formulación legislativa del mencionado criterio jurisprudencial,
que venía de más atrás en el tiempo; es decir, la referencia legal al
aprovechamiento del polígono fiscal opera como un modo de objetivar qué debe
entenderse por "aprovechamiento del entorno”. Ahora bien, en relación
con esta Sentencia, debemos poner de manifiesto, además de la supresión de la
mención al polígono fiscal y por tanto la irrelevancia de éste en el Art. 24.1
TRLS08, que es la norma de aplicación, la mención del mismo a “la edificabilidad media y el uso mayoritario”,
frente al Art. 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones, de 13 de abril de 1998
(LSV) que atendía a “la media ponderada
de los aprovechamientos, referidos al uso predominante”.
Pues bien, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 15
de julio de 2013, ponente Excmo. Sr. FONSECA-HERRERA
RAIMUNDO, aparte de negar la falta de competencia estatal y la extralimitación
reglamentaria, aborda dos cuestiones más de interés.
La
primera son los terrenos a tener en
cuenta. Según el Art. 21 del
Reglamento de Valoraciones, a la hora de determinar la edificabilidad media
del ámbito espacial homogéneo, la fórmula correspondiente tiene un divisor en
el que se resta, a la superficie de
suelo del ámbito espacial homogéneo, en metros cuadrados, la superficie de
suelo dotacional público existente en el ámbito espacial homogéneo ya afectado
a su destino, en metros cuadrados. Esto es, no se tiene en cuenta en la superficie a considerar la afectada a un
destino público.
Dice
así la Sentencia:
“Es evidente, de no ser por el planteamiento de la parte,
sería innecesaria toda mención a ello, que en esta primera parte de la fórmula
(dividendo/numerador) solo se computan parcelas del Ámbito Espacial Homogéneo
con edificabilidad reconocida en la ordenación urbanística, es decir, los usos
y sus respectivas intensidades asignadas al suelo y que son susceptibles de
aprovechamiento y ejercicio privados. Así, es de resaltar cómo el artículo 20.3
del RV alude a "terrenos que no tiene asignada edificabilidad o uso
privado", en clara referencia al aprovechamiento privativo. Esos son los
únicos que se pueden cuantificar para su conversión en valores abstractos
susceptibles de ser atribuidos a suelos que no tienen asignada edificabilidad
en la ordenación urbanística y que, o no se computan o necesariamente
aparecerán computados como "0". Es incorrecto por tanto el planteamiento
de la parte actora en orden a que la fórmula detrae (de su divisor/denominador)
la superficie de suelo dotacional ya adquirido y afectado a su destino -SD-
cuando, por el contrario, no lo hace (la detracción) en su dividendo/numerador
y respecto de la edificabilidad ya materializada.
Lógicamente, y analizando ya la segunda parte de la
fórmula (divisor/denominador) esa media de edificabilidades homogeneizadas ha
de ser dividida por la superficie del Ámbito Espacial Homogéneo (SA) descontándose la superficie de suelos dotacionales
ya existentes y afectados a su destino (SD) y cuyo uso se pretenda mantener. Si
no se hiciese así, tal y como postula el Ayuntamiento de Valencia, el resultado
no sería otro que el atribuir edificabilidad a los suelos de dominio público ya
existentes, actuación claramente contraria a derecho. En definitiva, en el
divisor/denominador debe constar únicamente la superficie del Ámbito Espacial
Homogéneo que es susceptible de aprovechamiento lucrativo.
Como consecuencia de todo lo anterior puede decirse que la
finalidad de la fórmula de cálculo de la edificabilidad media en el Ámbito
Espacial Homogéneo no es otra que el cálculo del aprovechamiento
patrimonializable de terrenos que no lo tienen asignado por el planeamiento
-atribución efectiva de usos e intensidades susceptible de adquisición
privada-, es decir, la misma finalidad que la perseguida por el artículo 29 de
la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998. La diferencia existente entre ambos
preceptos radica en que mientras en el artículo 29 de la Ley 6/1998 se atendía
al aprovechamiento resultante de la media ponderada de los aprovechamientos,
referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que a efectos catastrales
estuviese incluido el terreno, en el artículo 24.1 del TRLS 2/2008 y en el
artículo 21 del RV se alude a la edificabilidad media del ámbito espacial
homogéneo en que por usos y tipologías el planeamiento haya incluido a los
terrenos, atendiendo al uso mayoritario”.
Aquí hay que recordar que el Art. 24.1 TRLS08 impone que debamos tomar en consideración “la
edificabilidad media y el uso mayoritario”.
El
uso mayoritario no es un uso ponderado de los distintos usos admisibles sino
simplemente “el (uso) que dispone de
mayor superficie edificable”, como lo define, por ejemplo, la Disposición
Preliminar, apartado14, del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de
la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.
Por su parte, la Disposición
Adicional Única del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aun cuando
no define el uso mayoritario, emplea este concepto al definir el “Uso predominante”, como “el uso característico de un ámbito, de tal
forma que sea mayoritario respecto del aprovechamiento total del mismo”.
Así por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de julio
de 2011 expone: “La
Lletrada de la Generalitat defiende el promedio efectuado por el JEC de los
precios de venta de vivienda libre, con las distintas modalidades de protección
oficial a partir de lo dispuesto en el artículo 57.3 del Decret Legislatiu
1/2005, de 26 de julio , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de
Urbanismo de Catalunya, sin embargo, tal precepto es un mandato dirigido al
planificador, por lo que no constando que en el caso que nos ocupa tal
previsión se haya materializado, y refiriéndose el artículo 24.1 del Real
Decreto Legislativo antes citado al uso mayoritario en el ámbito espacial
homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya
incluido, procederá excluir el valor promedio obtenido de aquella forma por el
JEC”, y por ello se aplica exclusivamente el valor de vivienda libre
(porque ese era, como ahora, el uso mayoritario).
Para el régimen anterior, de la Ley de 1998
(Art. 29), en cuanto se hablaba de “media ponderada”, se había entendido en
ocasiones que ello conllevaba a considerar la media de distintos usos. Por
ejemplo, la Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia de 29 de octubre de 2010 distingue entre el régimen del TRSL08, de uso mayoritario, y el de la LSV, de
media ponderada.
Antes al contrario, la Sentencia objeto de
comenTario, de 15 de julio de 2013, se remite a la de 11 de octubre de 2011
(Rec. Casación nº 1596/2008), que referida al Art. 29 de la Ley del Suelo y
Valoraciones de 1998, rechaza la toma en consideración de distintos usos, sino
que debe estarse al uso predominante (salvo que quepa considerar varios usos al
tiempo como predominantes), lo que sería igualmente aplicable al uso
mayoritario según el Texto Refundido y el Reglamento de Valoraciones vigentes.
Nos dice así, con cita como decimos de la
previa Sentencia de 2011:
“Una vez sentado lo anterior, la comprensión del art. 29
LSV exige examinar tanto la noción de "media ponderada" como la de
"aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono
fiscal". Comenzando por ésta última, es claro que el ámbito espacial a
tener en cuenta es el polígono fiscal donde se halle la finca, por lo que
cualquier utilización de aprovechamientos ajenos al polígono fiscal
correspondiente no resulta conforme al art. 29 LSV . Dicho esto, es claro que
en el inciso que se acaba de transcribir la palabra "aprovechamiento"
vuelve a significar edificabilidad, como ocurría en la descripción del supuesto
de hecho, pues de lo que se trata es de tener en cuenta, a los solos efectos
valorativos, las edificabilidades existentes en el polígono fiscal. Pero las
edificabilidades que hay que tener en cuenta -y éste es un punto crucial- no
son todas las existentes en el polígono fiscal, sino únicamente las referidas
al uso predominante. Si en un mismo polígono fiscal hay edificabilidad para
usos diferentes, sólo se tendrá en cuenta aquélla que corresponda al uso más
abundante o numeroso y que, por consiguiente, pueda calificarse de
"predominante". Las edificabilidades correspondientes a usos
no predominantes en el polígono fiscal no se computan a efectos de hallar
la media ponderada. Repárese que esto es lo mismo que, con anterioridad a la
aprobación de la Ley del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998, venía ya
aplicando la jurisprudencia para dar respuesta al problema planteado por el
suelo urbano o urbanizable carente de aprovechamiento lucrativo: se acudía al
aprovechamiento de las llamadas "fincas representativas del entorno",
en el bien entendido que esa representatividad venía dada precisamente por el
uso predominante en el entorno. Véanse, entre otras, las sentencias de esta
Sala de 30 de abril de 2001 , 25 de marzo de 2004 , 30 de marzo de 2004 , 21 de
junio de 2006 y 17 de noviembre de 2010 . El art. 29 LSV no hace, en
definitiva, sino encapsular en una fórmula legal el mencionado criterio de
origen jurisprudencial, lo que confirma ulteriormente la exigencia de
descartar, al calcular la media ponderada, las edificabilidades para usos
diferentes del predominante en el polígono fiscal.
Incidentalmente, conviene señalar que puede a veces
resulta difícil determinar con precisión cuál es el uso predominante de un
polígono fiscal, por existir dos o más usos en similar proporción. En esta
hipótesis, lo procedente con arreglo al art. 29 LSV es considerar que esos usos
existentes en proporción similar son predominantes y, una vez ponderados,
tenerlos todos en cuenta para hallar el aprovechamiento a efectos valorativos.
En cuanto a "la media ponderada" de los
aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal, se trata
de un concepto matemático cuya previsión por el art. 29 LSV responde seguramente
a la necesidad de reducir a cantidades conmensurables edificabilidades que, por
tener intensidades diferentes, no son automáticamente comparables. Ello se
logra mediante la ponderación. Así, la media ponderada de que habla el art. 29
LSV no es la simple media aritmética, sino que en palabras del Diccionario de
la Real Academia Española es el "resultado de multiplicar cada uno de los
números de un conjunto por un valor particular llamado su peso, sumar las
cantidades así obtenidas, y dividir esa suma por la suma de todos los
pesos". No es ocioso, por lo demás, recordar que los aprovechamientos cuya
media ponderada debe hallarse son los de aquellos sectores o unidades
territoriales -cualquiera que sea su denominación según la legislación urbanística
autonómica de cada lugar- que, dentro del polígono fiscal, están destinados al
uso predominante. Para el cálculo del aprovechamiento dentro de cada uno de
esos sectores -donde se lleva a cabo la equidistribución de beneficios y cargas
y, en su caso, las cesiones obligatorias- habrá que excluir la superficie que
esté destinada a usos no susceptibles de apropiación privada, es decir, a
viales y dotaciones públicas. La razón de esta exclusión es que, como ha
observado repetidamente esta Sala, el suelo llamado a un destino no lucrativo
no puede ser tenido en cuenta al aplicar el art. 29 LSV , pues ello equivaldría
a hacer depender el valor de las fincas afectadas de la finalidad a que el
planificador destina la zona donde se hallan: por la misma razón por la que, a
tenor del art. 36 LEF, las plusvalías derivadas del proyecto que
legitima la expropiación no pueden ser tenidas en cuenta para valorar el bien
expropiado, tampoco pueden ser tomadas en consideración las minusvalías
dimanantes de aquél. Véanse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias
de esta Sala de 21 de abril de 2009 , 17 de mayo de 2011 y 21 de septiembre de 2011” .
Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
