viernes, 18 de mayo de 2012

El justiprecio de la expropiación forzosa (España, Argentina y Bolivia)


El radicalismo valorativo de la vigente Ley del Suelo, cuya plena entrada en vigor han aplazado tanto el anterior Gobierno español, promotor de la Ley, como el actual, así como recientes ejemplos de expropiaciones nacionalizadoras en Argentina y Bolivia, traen a primera plana la justicia del justiprecio.

Aun cuando, como he explicado a alguna periodista extranjera, el valor a abonar por una expropiación dependerá, en gran medida, del Derecho interno de cada país, salvo la vía arbitral y de Derecho internacional de protección de inversiones, podemos traer a colación las consideraciones del Tribunal Supremo español, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con manifestaciones que, si bien desde luego no son aplicables formalmente en América del Sur, sí parecen razonamientos bastantes básicos para cualquier jurista y, por ende, para cualquier sistema jurídico que merezca este nombre.En principio, el justiprecio ha de ser "justo".
En este sentido podemos encontrar numerosos pronunciamientos generales. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo 17 de junio de 1987 (Ar. 4209) proclama que "el instituto expropiatorio descansa en la idea fundamental de alcanzar la equilibrada compensación patrimonial para que permanezca indemne la situación patrimonial del afectado, no obstante la privación coactiva que se le impone por razones de interés público", y la Sentencia de 19 de enero de 1990 (Ar. 576) alude a la necesidad de un "valor sustitutorio equivalente, que toda expropiación realiza, sustituyendo un propietario por otro -uno privado, por la Administración expropiante- y un valor por otro -un solar por el equivalente en dinero; pero siempre, como es lógico, de un modo justo".

Por tanto, "se trata de fijar lo más acertadamente posible el verdadero valor económico... en el sentido de proveer al expropiado con dinero suficiente para obtener su adecuada sustitución, evitando con ello que recaiga únicamente en el mismo la carga de subordinación de los intereses particulares sobre los generales que la institución de la expropiación forzosa entraña" (STS 20 de enero de 1978, Ar. 50).


Ahora bien, el justiprecio no tiene que representar en todo caso un verdadero valor de mercado, como sucede tradicionalmente en España en materia urbanística, línea en la que se manifiestan las Sentencias de 25 de febrero de 1983 (Ar. 1004) y 8 de julio de 1986 (Ar. 3866), significando ésta que "la propiedad del suelo viene modulada por la función social que el ordenamiento le asigna y la propia Constitución en el artículo 47, párrafo final, .. está indicando que en la indemnización expropiatoria de esta propiedad urbana no se comprenderán tales plusvalías, eliminando así factores que pueden abocar a un valor real o de mercado superior y al que, en parte, ha contribuido la comunidad mediante la acción planificadora ...".


En parecido sentido, la Sentencia de 22 de junio de 1989 (Ar. 4471) declara que "no cabe argüir que la inaplicación del art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa en estos casos vulnera el art. 14 de la Constitución, si se tiene en cuenta que el establecimiento de unos criterios propios de valoración, como son los regulados en la Ley del Suelo ... no sólo resulta congruente con el entero conjunto del ordenamiento urbanístico, sino que responde a una de las posibles opciones del legislador en el marco de las exigencias del art. 47, párrafo segundo, de la Constitución- no debe olvidarse que los principios reconocidos en el capítulo III de este Texto Fundamental deben informar la práctica judicial, ex art. 53.3 del mismo,- pues si la comunidad participa en las plusvalías derivadas del planeamiento a través de distintas técnicas, esta participación debe tener también su correspondencia en el régimen de valoración del suelo, para evitar que cuando se produce una expropiación la propiedad incorpore, a través de la fijación del justiprecio, un plus de valor que en buena parte se debe al esfuerzo colectivo".



La Sentencia de 18 de enero de 1993 (Ar. 25) sostiene que "aunque nadie puede ser privado de sus bienes sino mediante la correspondiente indemnización, ...obsérvese que, en el caso que contemplamos, estamos en presencia de una ley, aplicable por tratarse de una expropiación con fines urbanísticos, que el desarrollo de la función social de la propiedad [la Ley] bien puede acudir a criterios valorativos distintos de los propios del mercado, pues subsiste la correspondiente indemnización, sin que infrinja la norma constitucional, y en fin que los administrados no acreditan derecho a beneficiarse de las plusvalías originadas por la actividad administrativa o acción urbanizadora de la comunidad".



En último término cabe citar las Sentencias de 26 de junio de 2001 (Ar. 7211) y 13 de julio de 2002 (Ar. 8623) que rechaza la impugnación del acuerdo del Jurado por infracción del art. 33 de la Constitución, toda vez que el justiprecio se determina en el ámbito de las leyes aplicables y no en el de la indemnización que el expropiado entiende como justa.



El art. 33.3 de la Constitución española de 1978 dispone que "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino... mediante la correspondiente indemnización...". A este respecto, el Tribunal Constitucional, en la importantísima Sentencia de 19 de diciembre de 1986 (caso RUMASA) expone la siguiente doctrina:"En cuanto al contenido o nivel de la indemnización, una vez que la Constitución no utiliza el término de justo precio, dicha indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen, manifiestamente, desprovistas de base razonable.

Conforme a lo expuesto, la garantía constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación".


Según Luciano PAREJO ALFONSO, "la utilización del concepto indemnización correspondiente para la determinación del contenido de la garantía indemnizatoria no significa valor de mercado, sino únicamente compensación entre el sacrificio impuesto al particular y la compensación por el mismo. En la misma sentencia razona el Tribunal Constitucional semejante determinación del contenido sustantivo de la garantía constitucional en que el no empleo por la norma fundamental del concepto justiprecio permite una relación de cierta flexibilidad entre daño y reparación; ...con lo que la clave radica también entre nosotros, pues, en el principio de proporcionalidad". SERRANO ALBERCA, aunque con carácter crítico, reconoce que la sentencia del Tribunal Constitucional deja "en libertad al legislador para establecer diferentes criterios de valoración dependiendo de la naturaleza de los bienes, si bien estas valoraciones no deben estar desprovistas de bases razonables".

Igualmente, es de interés la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a propósito del Protocolo Adicional del Convenio de Roma, cuyo art. 1.1 establece que "nadie podrá ser privado de su pro­piedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios genera­les del Derecho internacional". España es parte del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, dado en Roma el 4 de noviembre de 1950, al que se han añadido diversos protocolos, y ha reconocido la juris­dicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En particular, ha ratificado el Protocolo Adicional (Primero) de referencia (BOE 12 de enero de 1991). Sólo por ello las resoluciones del Tribunal de Estrasburgo son de indudable trascendencia en España, toda vez que las senten­cias que el tribunal dicte en relación con nuestro país serán obligatorias para el Estado en los términos prevenidos por el propio Conve­nio. Además, la Constitución española previene, en su art. 10.2, que "las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Consti­tución reconoce se interpretarán de conformidad con la Decla­ra­ción Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos inter­nacionales sobre las mismas materias ratificados por España".

Pues bien, para la Sentencia de 8 de junio de 1986 (Asunto Lightgow y otros), la obligación de indemnizar, aunque no explícita en el texto de la disposición, "deriva implícitamente del art. 1 en su conjunto" y, con cita de la Sentencia Sporrong y Lönnroth, de 23 de septiembre de 1982, que habla de un "justo equilibrio" entre las exigencias del interés general y los imperativos de los derechos fundamentales del individuo, añade que dicho equilibrio quedaría roto si la persona afectada tuviera que sufrir "una carga especial y exorbitante", para lo que será preciso, evidentemente, tener en cuenta las condiciones de la indemnización. Concluye, por consiguiente, el tribunal que sin el pago de una suma que tenga un valor razonable en relación con el valor del bien, la privación constituiría normalmente una actuación excesiva que no podría justificarse sobre la base del art. 1. Este precepto no garantiza, pues, en todos los casos, el derecho a una compensación integral, dado que objetivos legítimos de utilidad pública, como medidas de reforma económica o de justicia social, pueden militar por un pago inferior al pleno valor de mercado, doctrina que, como apunta GARCÍA DE ENTERRÍA
tiene un precedente en la sentencia James y otros.

Posteriormente, la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994, dictada en el asunto de los Santos Monasterios Griegos contra Grecia
, declara que"una medida de ingerencia en el derecho respecto de los bienes debe guardar un <> entre las exigencias del interés general de la comunidad y los imperativos de la salvaguarda de los derechos fundamenta­les del individuo (ver, entre otras, las sentencias Spo­rrong y Lönnroth c. Suecia de 23 de septiembre de 1982, serie A nº 52, p. 26, párr. 69)...

A este respecto, sin el pago de una suma razonable en relación con el valor del bien, una privación de la propiedad constituye normalmente un atentado excesivo, y una falta total de indemnización no podrá justificarse al amparo del art. 1 más que en circunstancias excepciona­les".

Nótese bien que el Tribunal de Estrasburgo no exige una indemnización completa, una compensación íntegra, de suerte que los objetivos de utilidad pública pueden justificar un reembolso inferior al pleno valor de mercado.




Más recientemente, la Sentencia del TEDH de 4 de agosto de 2009 (Perdigao contra Portugal) nos ilustra del modo siguiente:"El Tribunal recuerda que el artículo 1 del Protocolo núm. 1 contiene tres normas distintas: la primera, que se expresa en la primera frase del primen párrafo y reviste un carácter general, enuncia el principio del respeto de la propiedad; la segunda, que figura en la segunda frase del mismo párrafo, trata la privación de propiedad y la somete a ciertas condiciones; respecto a la tercera, en el segundo párrafo, reconoce a los Estados el poder, entre otros, de regular el uso de los bienes conforme al interés general. No se trata, por tanto, de reglas carentes de relación entre ellas. La segunda y la tercera tratan casos concretos de vulneración del derecho de propiedad; por tanto, deben interpretarse a la luz del principio consagrado por la primera (ver, entre otras, James y otros contra Reino Unido , 21 febrero 1986, ap. 37, serie A núm. 98, que retoma en parte los términos del análisis desarrollado por el Tribunal en su Sentencia Sporrong y Lönnroth contra Suecia [23 septiembre 1982, ap. 61, serie A núm. 52]; ver igualmente Kozacioglu contra Turquía, núm. 2334/2003, ap. 48, 19 febrero 2009).
(…)
El Tribunal recuerda que, para ser compatible con la norma general enunciada en la primera frase del artículo 1 del Protocolo núm. 1, una injerencia en el derecho al respeto de los bienes de una persona debe alcanzar un «equilibrio justo» entre las exigencias del interés general de la comunidad y los imperativos de la protección de los derechos fundamentales de individuo ( Sporrong y Lönnroth , previamente citada, ap. 69). Además, la necesidad de examinar la cuestión del equilibrio justo «sólo se puede sentir cuando se ha probado que la injerencia en litigio ha respetado el principio de la legalidad y que no era arbitraria» (Iatridis contra Grecia , núm. 31107/1996, ap. 58, CEDH 1999-II).
(…)
La única cuestión que queda por examinar es, por tanto, la de saber si se ha mantenido el «equilibrio justo» entre el interés general y los derechos de los demandantes. Al respecto, el Tribunal recuerda que la preocupación por garantizar dicho «equilibrio justo» se refleja en la estructura del artículo 1 en su totalidad y se traduce en la necesidad de una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida (ver, entre otras, Sporrong y Lönnroth, citada, ibidem , y Beyeler,citada igualmente, ap. 114). En el marco de la norma general enunciada en la primera frase del primer párrafo de la disposición en cuestión, la verificación de la existencia de dicho equilibrio exige un examen global de los diferentes intereses en causa. Así, en ausencia de abono de una cuantía razonable en relación con el valor del bien, una privación de propiedad constituye normalmente una vulneración excesiva de los derechos del individuo. Por otro lado, los Estados deben poder adoptar las medidas que consideren necesarias con el fin de proteger el interés general de una financiación equilibrada de los sistemas judiciales. En definitiva, en situaciones como la del presente asunto, conviene igualmente examinar el comportamiento de las partes en litigio, incluidos los medios empleados por el Estado en su puesta en marcha (Beyeler, citada, ibidem).
(…)
39. El Tribunal señala que, en este caso, los demandantes recibieron formalmente una indemnización por expropiación, de una cuantía de 197.236,25 EUR, pero que, tras la determinación de la cantidad que debían abonar en concepto de costas judiciales, finalmente no percibieron. Por el contrario, tuvieron que abonar al Estado 15.000 EUR suplementarios en concepto de costas judiciales, tras una reducción sustancial de la cantidad a la que inicialmente habían sido condenados (apartados 16 a 19 supra).
40. En opinión del Tribunal, dichas condiciones de indemnización –o exactamente dicha ausencia de indemnización– no podría, en principio, respetar el «equilibrio justo» exigido por el artículo 1 del Protocolo núm. 1 , disposición que, al igual que todo el Convenio, debe ser interpretada de manera que garantice los derechos concretos y efectivos y no teóricos e ilusorios ( Comingersoll, SA contra Portugal , núm. 35382/1997, ap. 35, CEDH 2000-IV)".




En Derecho comparado, como pone de relieve PAREJO ALFONSO, en el Derecho de otros países europeos, "la vinculación entre expropiación e indemnización no conduce, sin más, a la identificación de ésta con el valor en el mercado del derecho o el bien de que se trate; en otras palabras, la inexcusabilidad de la previsión indemnizatoria ha de representar un equivalente económico del derecho o bien sacrificado (sin afirmación de la existencia de un concepto constitucional de tal equivalencia más allá del límite mínimo que supone la arbitrariedad, la desproporción y, desde luego, la confiscación) desde el que pueda medirse su definición por el legislador ordinario".

En realidad todos sabemos que al expropiado, que transmite obligado, se le suele pagar menos que si vendiese libremente. ¿No es esto ilógico? ¿Por qué tiene que soportar el dueño del suelo sobre el cual se desarrollará el proyecto que justifica la expropiación una minusvaloración en beneficio del conjunto de ciudadanos que recibirán los correspondientes servicios? No se trata de que a nadie le toque la lotería porque le expropien, pero debe percibir una indemnización sustitutoria del bien o derecho del que es privado de manera forzosa. Las leyes tienden a minusvalorar los justiprecios para abaratar o contener los presupuestos de las expropiaciones, pero con ello ocasionamos una carga desigual, un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas, que debiera ser cubierto por la indemnización al expropiado (Cfr. art. 139.2 Ley 30/1992). Pero mientras no se respete plenamente un auténtico justiprecio en España o en otros países de nuestro entorno, poca fuerza tendremos para reclamarlo en el extranjero. De todas maneras, UN VALOR RAZONABLE parece imprescindible, sin que pueda considerarse suficiente un mero precio testimonial como parece pretenden algunos representantes de los Gobiernos argentino y boliviano.




Francisco García Gómez de Mercado
Abogado